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招标投标法的实践与探索

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  【内容提要】在市场经济条件下,企业在采购过程中,招标方式作为主要的采购方式,已被证明是促进公平竞争、节约采购资金,保证采购质量和采购过程公开、透明,抑制腐败行为的有效方式。为了充分保证招标投标活动的顺利进行,大亚湾核电站的采购供应部门,结合国内外有关招标投标的资料对《招标投标法》的应用进行了实践和探索。经验表明,在招标投标过程中,必须遵循和维护公开、公平、公正和诚实信用的原则,必须建立和完善供应商评价制度以及努力推进专家评标方法。
  在采购过程中,招标方式作为主要的采购方式,已被证明是促进公平竞争、节约采购资金,保证采购过程公开、透明,抑制腐败行为最为有效的方式。作为国内较早建立现代企业制度的单位之一,广东大亚湾核电站在凝聚企业核心竞争力的同时,借鉴国外先进的管理模式,依照市场经济体制,充分利用外部供应与服务,建立了一整套包括招标在内的采购程序与制度,对建立中国核电服务市场做了有益的尝试。但在这一制度推行过程中,也存在着一些问题,主要表现为:一是推行招标投标的力度不够,不少用户部门对招标投标的认识不深,不愿意招标或回避招标。二是业主招标评标的过程不规范,在编制招标文件和组织评标的工作中存在许多缺陷。三是由于缺乏一个全社会范围内统一、规范的招标投标程序,投标单位的做法不统一,漏洞较多,很多情况下只有招标之名而无招标之实。
  随着《招标投标法》的贯彻实施,终于以法律的形式规范招标投标活动,确立了我国招标投标必须遵守的基本规则和程序,要求参与招标投标活动的各方都必须一体遵循,对违反招标投标法定规则和程序的行为依法追究法律责任,从而充分保证了招标投标活动的顺利实施。在学习、理解、宣传和贯彻《招标投标法》的过程中,大亚湾核电站的采购供应部门通过将近一年的实际工作,结合国内外有关招标投标的资料对《招标投标法》在大亚湾核电站采购活动中的应用进行了实践与探索。
  一、遵循和维护招标投标的基本原则
  招标投标行为是商品经济的产物,必须遵循商品经济活动的基本原则。公开、公平、公正和诚实信用原则既是商品经济道德规范的体现,也作为民法意思自治理论的法律体现而在司法实践中日益频繁地用来解决实际问题。纵览各国立法及国际惯例,均确定招标投标活动必须遵循“公开、公平、公正和诚实信用”的原则。例如《联合国贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》在立法宗旨中写道:“促进供应商和承包商为供应拟采购的货物、工程或服务进行竞争,规定给予所有供应商和承包商以公平和平等的待遇,促使采购过程诚实、公平,提高公众对采购过程的信任”。因此《招标投标法》第五条明确规定了招标投标活动必须遵循的基本原则,即“公开、公平、公正和诚实信用”的原则。
  一般来说,市场化率在80%以上才是比较完善的市场经济。经济界人士分析认为我国当前的市场化率处于40%-50%之间,正处于向市场经济转执的阶段,市场主体及其行为也不够规范,国有经济中作为所有者的国家与各级政府机构和企业经营者之间存在着多层次等级式委托—代理关系,由于委托人与代理人之间信息不对称,导致代理人的机会主义行为和劣胜优败的逆选择后果,即“代理机制”问题。招标采购不仅要求物美价廉,而且要有良好的售后服务。这就要求企业从管理入手,引进先进的管理模式,规范企业行为,不断完善管理制度,在市场上起到一定的示范作用。因而业主在招标投标活动中贯彻“公平、公正”的原则,严格按照公开的招标条件和程序办事,同等地对待每一个投标竞争者,不厚此薄彼有利于促进公平竞争,规范市场及企业行为,从而推动市场经济的健康发展。
  《招标投标法》颁布实施之前,大亚湾核电站的招标程序主要参考国外企业的采购管理制度。因此也沿袭了不向投标人公开评标的标准和程序的做法,以求最大限度地保证业主在招标投标过程中的灵活性,保护业主的利益。但事实证明这种做法所产生的招标过程中的灰色地带并未能给业主带来任何好处,反而由于信息的不对称增加了暗箱操作的成份和“败德行为”的产生。《招标投标法》规范了上述行为,现在大亚湾核电站的招标文件均明确地给出评标的标准和程序,从而保证招标的广泛性、竞争性及透明性。
  业主应向所有的投标人提供相同的招标信息。在提供招标文件时往往能够做到,但在随后的投标澄清中却不容易贯彻到底。有的投标人常常利用这一点,通过打电话、现场访问等方式套取各种信息。为此,大亚湾核电站的招标投标程序规定只有采购供应部门是招标活动期间唯一的对外接口。所有的澄清均通过采购供应部门书面进行。对于投标人提出的问题经业主有关部门答复后隐去提问者提供给所有投标人。通过建立这样一道“防火墙”,防止了主观和客观上产生不公平、不公正的因素。
  招标活动中对采购标的的技术、质量要求应尽可能采用通用的标准,不得以标明特定的商标、专利等形式倾向于某一特定的投标人,排斥其他投标人。随着经济全球化的趋势,技术进步越来越快。供应商通过技术咨询对项目的提前介入也日趋普遍。因此项目技术人员在形成技术要求时,可能对某一潜在投标人的技术方案了解较深入而受其影响。当然也不排除委托代理机制可能引起的“败德行为”。实践证明,上述二种情况都会产生对采购标的的技术、质量上的排他性标准。大亚湾核电站就曾经在某个技术改造项目招标中出现过,尽管没有指定某一特定品牌,但将该品牌设备的参数作为技术标准的例子。为了防止这种情况的发生,必须建立具有良好的采购技术、并对某一特定市场具有特殊经验的采购人员组成的集中采购组织,以形成制约机制。目前大亚湾核电站所有的采购活动均须通过唯一的采购供应部门进行,部门内按照维修、土建、核燃料、通讯、出版、劳务等十个方面划分市场领域,配置和培养采购人员。
  除了上述主要方面外,还应该确保与投标人有利害关系的人员不得作为评标委员会成员;中标标准应当尽可能量化,并严格按照既定的标准进行评标与定标;不得向任何投标人泄露标底或其他可能妨碍公平竞争的信息;防止投标人向业主方参与招标活动的工作人员行贿,提供回扣或给予其他好处等不正当竞争行为。
  二、建立与完善供应商评价制度
  投标人是招标投标法律关系的主体之一,其行为规范与否,关系到招标竞争是否合理和招标效果是否显著。因此投标人必须具备一定的条件,拥有承担项目责任的能力。联合国贸易法委员会采购示范法、世界银行贷款指南等国际组织均规定了对投标人进行资格审查的制度,要求投标人必须(1)具有履行合同的充足资金来源或获得充足资金的能力;(2)具有良好的履行合同的记录和良好的商业道德记录;(3)有履行合同所必要的技术条件和管理能力。
  搞好投标人的资格审查的重要性自不待言,但在实践中如何把握却大有文章。招标项目中招标人所面对的被调查单位少则几个,多则几十个,如何在较短时间内保证足够的投标人以维持有效的竞争,又能够确保其都符合资格往往是一个比较棘手的问题。大亚湾核电站在招标活动中就曾经遇到这样的问题,因评审时间不够,很难真正按要求进行评审,评审质量大受影响,甚至流于形式。由于核电的特殊性,大亚湾核电站的供应商资格审查除

了一般的合法性审查、财务审查和投标能力审查外,还独有质量保证与安全性审查,审查范围的扩大和内容的增加更激化了矛盾,结果导致用户部门为了减少审查内容,缩短审查时间而在提出采购申请时故意降低项目的质量安全等级。
  实践证明,建立供应商开发、管理与评价体制是解决这一矛盾较为有效的办法,特别是对于一般企业生产采购方面的招标投标活动,可以达到事半功倍的效果。国际国内许多知名企业的采购组织中,均保持较大的机构规模从事供应商开发与管理。大亚湾核电站的做法首先是,改过去针对项目由采购小组分散评审为建立专门的供应商管理组集中评审,评审由训练有素的专门人员高效率地进行,并减少了不必要的重复评审,统一评审的标准、程序,以消除个人偏见。其次是将供应商评审纳入供应商开发的系统工程中有步骤地实施,从宏观上把握供应商管理,变被动为主动。根据企业外包活动的市场进行分类,每一类选择若干家(5-6家)供应商作为备选,推荐给用

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