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《国有资产法》的起承转合---

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  据悉,《国有资产法》(草案)即将提交全国人大审议,许多人把它视为令人振奋的消息,认为它将填补有关国有资产的法律空白,解决实践中的国有资产面临的诸多难题。但从法律的视野看,《国有资产法》的起草与出台仍面临着许多重大的障碍。
  由于该法涉及种种非常复杂的法律关系,不能从单向的角度来讨论该法。
  从宪法视野来看,《国有资产法》不应该是一个简单的部门法,而应该是一部宪法性文件。因为国有资产涉及到全体国民的根本和基本利益。根据宪法,一切权力属于人民,国有资产的所有权,应该属于全体人民。在我们国家,全国人民代表大会是最高权力机构,代表人民行使权力。因此,《国有资产法》的起草应该是在这样一个宪法基础上来构架其立法框架的。
  从民法的视野来看,国有资产权应该是《国有资产法》的本位问题,如不能解决本位问题,则该法就有虚泛之嫌。《国有资产法》中涉及的国有资产权应该包括国有物权、准物权、债权和无形产权。具体来说,国有物权指的是国有经营性资产(如国有企业)的权利,国有非经营性资产(如事业性单位、文物等)的权利,国有资源性资产(如国有土地、森林、草原、矿藏、河流、海洋等资源)的权利;国有准物权指的是对土地和矿藏等的开发、开采权、渔业的捕鱼权等;国有债权指的是国家债权;国有无形产权指的是国家外交主权、国旗、国徽以及涉及到国家声誉等无形资产的权利。
  从经济法的视野来看,《国有资产法》涉及到国家如何行使对国有资产的管理,以及如何对国有资产经营进行干预。国家立法机构负责有关国有资产的宏观立法,并授权政府去管理国有资产。某些时候,政府在管理国有资产过程中,特别是在管理国有经营性资产过程中,往往直接干预国有资产的经营事务(如撤换国有企业的经理)。因此,从世界范围来看,政府如何扮演好国家与社会的治理者(宏观调控)和国有资产的具体管理者这双重角色,在那些经营性国有资产较多的国家是个富有挑战性的问题。
  从行政法刑法的角度来看,《国有资产法》涉及到政府在对国有资产的管理和对国有资产经营的干预过程中的有关法律责任。政府(官员)在管理国有资产过程中造成国有资产流失或者减值,政府对国有资产的经营和干预有疏忽或有过失责任,应该承担何种法律责任?
  从上述涉及到的复杂法律关系我们可以看到,《国有资产法》的起草不是一件简单的事。这部法既应超越历史阶段(即《国有资产法》不应是阶段性的产物,不应仅仅属于计划经济或市场经济),也应超越现实的空间(即《国有资产法》不能只规定单项、个体的国有资产)。
  从市场经济的角度来看,《国有资产法》不仅应该覆盖以上国家母法和种种部门法的内容,而且更重要的是它应以市场经济为取向,处理好市场经济条件下政府和国有资产的关系。
  在市场经济条件下,政府是有限政府,政府的权力不是没有边界的。因此,政府对国有资产的管理首先应该来源于法律上的授权。政府在得到对国有资产管理的授权后,对国有资产具有守护之责。一般来说,政府不应该拥有太多的经营性资产,政府的主要职责是治理社会(包括产权保护、合同实施的保护以及有限的监管职责),政府对自己拥有的少量经营性国有资产也不应该去直接经营,而应该把经营的职责交给市场,或者交给职业经理人。政府应该做政府应该做的事,实行“守法的统治”。
  再换个角度,在中国经济转型期,由于历史的原因和经济的快速发展,形成了博大丰饶、数量庞大的国有资产(尤其是国有企业等经营性国有资产),而且,由于产权权属不清、管理职能不明、政府角色错位,国有资产流失现象严重,因此,对国有资产的盘点,对其关系的认识和理顺不是短期能完成的,在这种条件下来制定一部涵盖一切、尽善尽美的《国有资产法》,几乎是一件“不可能完成的任务”。由此我提出以下建议:
  一、现有的《国有资产法》应更名为《国有资产管理法》或《经营性国有资产管理法》,在条件不成熟时,应尽量把该法的涵盖面缩小,以名副其实。
  二、这部“小法”主要解决三个问题:一是给新成立的国有资产监督管理委员会在法律上定位,明确其权利、义务和责任;二是明确界定中央国有资产监督管理委员会与地方国有资产监督管理委员会分级管理国有资产的权属关系;三是在国有经营性资产和非国有经营性资产之间划定边界。
  三、该法应具备可操作性和可诉性。可操作性指的是该法的颁布将提供产权细化的具体办法。可诉性指的是该法应规定有对抗国有资产管理者的“合适”监督者,同时,当国有资产发生流失和权属纠纷时,能够诉之于司法机构。
  四、建议该法提交全民讨论。不管是经营性国有资产还是非经营性国有资产都涉及到全民的利益。由官员和学者内部起草,小范围征求意见,不能够真正反映和唤起国民对国有资产与该法的关切。


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