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统筹城乡背景下土地经营承包权法律问题探析
统筹城乡背景下土地经营承包权法律问题探析
高仁波
——以农村在外就读学生为视角
近年来，社会经济和高等教育快速发展的同时我们发现了这样一个群体——农村在外就读的学生。他们从农村走到了城市，在勉强甚至难以支付求学高消费的同时还不得不面对另一个现实，那就是尽管仍旧依赖农村家庭的经济收入供养，却在农村失去了土地。因为户籍关系丧失了土地承包经营权的主体资格，跻身于城市没有经济来源的部落，使家庭更贫寒求学更艰难，社会差距更大，这是否应该是新农村建设的题中之义？是否是构建和谐社会的羁绊阻力？农村在外就读的学生是否是真正意义上的城市市民？农村学生的集体组织成员资格应如何定义？
一、农村在外就读学生的土地承包经营权现状
首先，在农村土地承包的分配方面，依据权威农户问卷显示均以户籍为标准，即不再就有农村户籍的在外就读学生自然失去土地承包资格。土地承包的收回和发放上主要原因是农村居民的新生和去世，部分地区在学生外出就读时不论户籍是否迁出都收回土地。近年来，土地承包权因受到30年不动政策的影响而停滞不变，本来稳定发展农村的政策带来了阻碍农村经济发展的负面影响。
其次，业已毕业的农村学生已经取得经济来源并独立于农村经济关系，这类群体不再是农村集体组织的成员而不具备成员权和土地承包经营权。但一些地方仍旧维持着“城市人的承包地”导致土地置荒或人地矛盾加剧等一系列社会问题。随着社会经济和教育的发展，农村在外就读并定居城市的数量增加。其土地承包经营权在1999年国家出台关于承包土地30年不变的政策出台后一直保留的现象更为严重。一些地方因缺乏相应截流措施导致外出就读的农村学生住留城市、有独立的经济能力的农村学生仍旧保持乡村的土地承包经营权。以至于农村土地荒芜，而承包地用地紧张。进而加剧了农村新增人口的土地承包经营权得不到保障，人地关系紧张。
综上所述，我们可以看到，户籍为标准的土地政策使农村在外就读学生失去了对土地的承包权。这一群体的主要经济来源是农村家庭，失地无疑加重了其家庭负担，抑制了农村教育的发展。可见，农村在外就读的学生失地不仅关系到农村经济、农村教育，还会涉及社会保障和稳定的相关问题。
二、农村在外就读学生失地原因探析
（一）农村土地承包主题确定的标准
1、户籍
以户籍为分配标准确定农村土地承包经营主体资格是普遍的划分方式。土地分配是以户籍为分配标准，不论是合法人口的确认还是退地人口的确认均以人口的户籍为根本依据。这样农村在外就读的学生大多数在入学时户籍迁出而落户就读院校所在的城市。尽管其已经取得所在城市的户籍但仍依赖农村经济关系求学和生活，是形式意义上的“市民”真正的“农民”。而根据以户籍为分配标准的土地承包经营权主体地划分方式，将切底地被排除在外。即便是按照当地政府政策，外出上学的学生原则上不直接收回土地，但因为新生人口增多，有相应变动的办法。但《土地承包法》并没有明确规定土地承包经营权的须按照户籍划分。退一步讲，我们把这种划分方式默认为习惯，但当习惯不合时宜时也就不再具有成为“习惯法”的价值。
2.农村集体经济组织成员
《土地承包法》规定，农村集体经济组织享有平等的土地承包经营权，有权依法承包本集体经济组织发包的农村土地或者自愿放弃承包土地。但是农村集体经济组织成员究竟该怎么定义？多年来，我国农村制度使村民、农民、社员三种身份合为一体，并习惯以户口为确认依据。农村集体经济组织成员资格是判定村民是否有土地承包权的依据，而农村集体经济组织成员资格标准不统一，是户口决定成员资格，还是同时履行村集体经济组织义务，并无定论。而“统一组织家庭承包”中确认的是农村土地承包家庭中推定有承包权的一员。法律的不严谨、不明确是导致农村在外就读的学生失地且业已毕业成为实质的城市人口的农村学生在家乡长期拥有土地承包经营权的重要原因。
（二）现行土地承包政策的瑕疵
农村土地承包30年不变的政策——农村在外就读的学生土地承包经营权的主体资格在于户籍，在户籍迁出后丧失土地承包经营权，而30年不变的政策使其挽回成为不可逾越的障碍。与此同时，业已毕业的学生也将在30年内一直保留土地承包经营权。由此，进入下一个极端——业已毕业的学生在农村长期拥有承包土地而不去经营，造成了土地荒芜蔓延，农村人地矛盾加剧。
三、可行模式的构建
（一）完善农村大学生土地承包经营权的必要性分析
1、法理视角
土地承包经营权是农民的法定权利，不可被轻易剥夺。土地的承包权、经营权、收益权是法律赋予农民的三大权利，任何组织和个人不得侵犯。农村在外就读的学生是当然的享有土地承包经营权有其法理依据——土地承包经营权是一项法定的农民享有的依法合理使用国家、集体土地的财产权利。既是财产权就有天然的排他性，不受侵犯和剥夺。
权利的变动性。土地承包权不同于一般物权，物权具有排他性，而土地承包经营权作为特殊的用益物权，在一定程度上继承了物权之排他的属性。农村在外就读学生的土地承包经营权是法定土地使用权，具备排他性不可轻易变动。
目的正当性。土地对于农村、农民具有不可替代的价值，农民赖以生存的基础和生活保障的底线。农村在外就读学生是实质意义上的农民，当然的享有土地承包经营权。并且土地仍旧在其生活和求学中的经济保障之一，合理利用土地的目的正当。即使不是亲自耕种和经营，其经济价值和保障意义不容忽视。
程序合法性。农村在外就读的学生是否是农村集体经济组织的成员？首先，在经济关系上，农村学生尚未脱离农村经济组织。在外求学是他们接受教育的权利和争取发展的需要，但并没有因此而经济独立摆脱农村经济组织。所以当然是经济组织的成员。其次，从婚姻家庭法的角度看，农村在外就读的学生不论是否成年，只要其在求学期间无独立生活的来源便有权利获得监护人或家长的供给，农村子女也不例外。在外就读大学生依旧依附于农村家庭的培养当然应享有土地承包经营权。因此，户籍不足以成为判定是否为农村集体经济组织成员的标准。
2、社会发展角度
农村社会保障方面，农地是农民赖以生存的最低生活保障是无法改变的事实。在外就读的学生实质身份依旧是农民决定了其得到保障的必然性。农村在外就读的大学生在社会上是属于弱势群体。其一，在农村，家庭经济依赖农业支撑，加之农村土地的承包权被剥夺或丧失。直接消弱了农村家庭经济收入。其二，在城市，以农村的经济水平适应城市的消费水平。往往一个学年的学费是家庭一年的收入。根据诸多学者关于社会弱势群体的定义，农村在外就读的大学生当然的属于弱势群体。所以，从对弱势群体的基本生活保障层面讲，农村土地承包经营权当然具有社会保障的功能。
农村教育发展方面，保障农村供给学生家庭的土地数量是支持高等教育的重要途径。国家助学贷款、社会捐助只能治表而从根本上使重负家庭减负才是本。在拥有数亿计的农村子女中，其受教育程度远远低于城市，维持在初中以下水平的原因不在农民的意识而在经济条件。
三农问题和新农村建设方面，保证农村在外就读的学生拥有土地就是保证实质农民的基本权利，是保持社会稳定，支持农村教育和谐的方式。节制脱离农村经济关系的学生的土地承包经营权是解决农村人地矛盾，实现土地资源优化配置的重要途径。集中解决三农问题，构建和谐农村进程，土地应先行。而土地承包经营权主体资格亟待明确。
（二）完善农村大学生土地承包经营权的对策
保护农村大学生土地承包经营权是一项系统工程。当前我国农业和农村发展仍处于艰难的爬坡阶段，农村社会事业发展之后，人口曾长迅速，人地矛盾突出，解决学生土地承包权益不能一蹴而就，需要一定的过程。
1、法律空白的填充与新农村立法的完善
在《土地承包法》中明确土地承包经营权主体资格的划分标准：一是明确农村土地承包经营权主体以集体经济组织成员为划分标准，而不再是单纯以农村户籍为准；二是在农村在外就读的学生的农村集体经济组织成员资格上，按照其是否业已毕业并且取得稳定的经济来源，独立于农村集体经济组织，保障其土地承包经营权。而对于已毕业独立于农村生产关系并实现了“实质化的市民”的学生则排除在农村集体经济组织之外，并收回其土地承包权，以保障土地的优化配置、缓解农村的人地矛盾。
审视并灵活处理土地承包经营30年不变的政策：农村土地承包经营权30年不变，稳定了农民的经营心态和农村社会秩序，提高了农民的生产积极性，推动了农村经济的发展。但在政策执行的过程中，一些地方片面和讲话的遵守导致土地30年内的绝对变动。在外就读的学生无地不可再寻求挽回，毕业学生还地也成为不可能。甚至新生儿将在30年不动的原则上急需相应的调整机制的出台和践行。正确处理土地承包30年不变与小范围变动的灵活统一。在农村集体土地中保留相应的机动地，按照各地人口基数和人口变动的趋势确定机动地面积，以在人口增减和学生身份变动时得到或收回土地。
2、区域性规划解决，兼顾社会和谐
农村土地承包政策的区域性规划。在制定地方土地政策时应当因地制宜，(www.fwsir.com)事实求是而不可盲目僵化的贯彻一个政策不动摇不改变。在人身与土地依附关系大的地区，制定明确的土地承包经营权主体资格标准，切实保障农村在外就读学生在家乡的土地，而及时收回业已城市化的学生在农村的土地承包经营权。在践行土地承包经营权30年不变的前提下，灵活实行局部调整以保证土地承包经营主体的明确和清晰，更好的处理好人地矛盾。而在土地优化配置和利用的前提落实土地承包法和相应的土地政策，保证农村土地承包经营权主体的承包资格和农村学生的地权。
农村土地承包政策的和谐性落实。农村在外就读学生的土地承包关系农村家庭经济、农村社会保障及我国教育事业的发展；[2]关系到人权的保障、财产权的保护、人的发展权的支持等各个领域，因此立法者应当站在一个和谐兼顾的高度来解决这一问题。从社会法的角度审视农村学生的基本权利和生存状态，从“三农”建设的立意分析农村土地之于农村家庭和农村社会稳定与发展，在农村土地承包经营权主体资格上作出明确规定，保障农村在外就读学生在实质农民阶段真正享有农民的地权，在实质市民的时候还回农村承包土地归集体。实现农村在外就读学生的土地承包权“开源”有保护，“截流”亦迅速。
总之，在土地立法和土地政策上解决农村学生的土地承包权，同时需综合区域现实、兼顾农村稳定、社会发展等多方因素，打造和谐农村、和谐社会。
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