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浅析我国产品召回制度的监管主体及其权责

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  浅析我国产品召回制度的监管主体及其权责
  
  杨晓波
  
  一、产品召回制度中的监管主体
  
  产品召回的监管者,是指承担监督和管理市场产品质量和厂商缺陷产品召回行为职责,当厂商不召回缺陷产品时,指令厂商召回缺陷产品的政府机关。
  
  目前,我国现行有效法律中没有对产品召回制度作出规定,有关产品召回的规定散见于部门规章中。根据《医疗器械召回管理办法》(试行)第 9 条规定,省级药品监督管理部门负责本辖区内医疗器械召回的监督管理工作,国家食品药品监督管理局监督全国医疗器械召回的管理工作。根据《药品召回管理办法》第 9 条规定,省级药品监督管理部门负责本辖区内药品召回的监督管理工作,国家食品药品监督管理局监督全国药品召回的管理工作。根据《儿童玩具召回管理规定》第 4 条规定,省级质量技术监督部门负责本行政区域内儿童玩具召回的监督管理工作,国家质量监督检验检疫总局负责统一组织协调儿童玩具召回的监督管理工作。根据《食品召回管理规定》第 5 条规定,省级质量技术监督部门负责本行政区域内食品召回的监督管理工作,国家质量监督检验检疫总局负责统一组织、协调全国食品召回的监督管理工作。根据《缺陷汽车产品召回管理规定》第 6 条规定,省级质量技术监督部门和各直属检验检疫机构负责组织本行政区域内缺陷汽车召回的监督工作,国家质监监督检验检疫总局负责全国缺陷汽车召回的组织和管理工作,国家发展改革委员会、商务部、海关总署等国务院有关部门在各自职责范围内,配合主管部门开展缺陷汽车召回的有关管理工作。总体来讲,我国现阶段的产品召回工作主要由国家质检部门负责,再联合其他单位,但实际操作中没有一个部门可以一管到底。
  
  由此可见,我国规定产品召回制度的法律层级较低,局限于部门立法,缺乏统一协调。产品召回的监管职责主要由各级质量技术监督部门负责,药品、医疗器械等专业性较强的产品由各级药品监督管理部门负责。以上规章都规定,由省级相关职能部门负责本辖区内的召回工作,由国家职能部门统一组织协调,这种划片管理的方式看似合理,其实不然。在物流极其发达的今天,绝大多数的产品都已脱离了地域的限制,在全国市场内流通,由于各省职能部门之间信息不对称等因素,难以发挥有效作用,也容易造成不同省份之间相互推诿,这与产品召回制度本身对时间的要求是相悖的,从而造成对消费者保护的不力。事实上,从我国实施召回制度至今,也尚未有一例召回是由省级职能部门发出的。
  
  主管机关的不明确会给产品召回实践带来一定的困难,甚至可能造成不同行政机关在产品召回管理职权上的相互争夺或者推诿,这与产品召回制度本身对时间的要求是相悖的,从而造成消费者保护的不力。多部门管理模式,在实际操作中导致了部门间职责划分不清、职能交叉重叠的现象。没有非常明确的规定权责部门,造成了有法可依却无人执行的尴尬局面。在产生纠纷时,消费者也无法分清该去哪一个部门进行投诉或者维权,就只能依仗消费者权益保护协会的力量,虽然消费者权益保护协会被赋予了法律职能,但其毕竟不是行政执法机关。
  
  例如,根据《食品召回管理规定》,我国食品召回管理工作采用食品召回“二级监管”的模式。国家质检总局在职权范围内统一组织、协调全国食品召回的监督管理工作,由省、自治区和直辖市质量技术监督部门在本行政区域内依法组织开展食品召回的监督管理工作。《食品安全法》又规定,县级以上农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。所以,责令召回的主体是国家质检总局,具体到地方政府质检部门是否具有责令召回的权限,召回工作监督职责范围大小等,规定相对模糊。食品召回涉及生产运输销售多个环节,多个部门同时监管往往会职责不清,实际上也为地方职责部门推诿责任提供了“灰色空间”。加之多数大型民营企业往往是本地区的经济支柱,地方政府的税收大户,一定程度上促使地方政府加深对企业的偏袒,甚至为追求经济利益产生官商勾结。在金浩茶油事件中地方政府秘而不宣,监督部门的理由是“我们没有这个权限”,其中暴露出的食品召回监管问题已是不言而喻。[1]
  
  笔者建议,可以考虑由一个机构担当监管者,负责所有产品的召回工作;再分门别类地根据不同产品的特性,将一些特殊产品的召回工作交由其他机构负责,如目前已经规定的药品、医疗器械由药品监督管理部门负责等。从我国目前的行政体制出发,这个机构适宜由国家质量技术监督部门担任,各省级质量技术监督部门应当在职责范围内协助做好信息发布、产品召回等工作。当全国范围内统一实施产品召回制度时,在条件成熟的情况下,可以借鉴美国的做法,设立专门的、国务院直属的产品召回行政机构,并在各地设立分支机构,对全国的普通产品召回实施监管。而对于各类特殊产品的召回,比如汽车、食品、药品、化妆品、医疗设备等专业性较强的产品,则由其授权各主管部门实施监管。
  
  二、产品召回监管主体的权责
  
  (一)其他国家和地区产品召回监管主体权责概述
  
  产品召回在两种情况下发生,一种是企业得知产品存在缺陷,主动从市场上撤下产品;还有一种是监管机关要求企业召回产品,即分为主动召回程序和指令召回程序。无论哪种情况,召回都是在行政主管机关的监督下进行的,监管主体的监管在产品召回中发挥着重要作用。下面我们分别从主动召回和指令召回这两种程序出发,分析世界各国的监管主体在产品召回中应承担哪些权责:
  
  1. 主动召回程序中的监管权责。主动召回是指产品的生产商、进口商或者经销商在获悉其生产、进口、销售的产品存在可能危害消费者健康或安全的缺陷时,依法向政府部门报告,主动及时通知消费者,并从市场和消费者手中收回问题产品,予以更换、赔偿并消除危害的制度。目前发达国家的市场上,大部分的缺陷产品召回是主动召回,只有极少比例为指令召回。在主动召回中,监管主体的职责主要为:
  
  (1)登记、备案产品缺陷报告。在产品召回中,主管机关的监督职责包括制定召回标准、判断是否需要召回、帮助企业制定召回计划、监督企业公布召回信息等。这其中,要求监管主体必须对企业与召回相关的信息有充分全面的了解,而这种了解最初就来源于企业的产品缺陷报告。因此,很多国家都规定企业如发现了缺陷产品可能导致召回时,有义务通知或报告行政主管部门,这种义务实质上是一种事先的报告义务。比如,日本《机动车形式制定规则》规定了制造商通过消费者或者销售商发现同一形式的缺陷后,生产厂家先进行详细调查分析,如确属设计和制造原因,应立即向国土交通省提出召回申请。
  
  一般来说,报告必须在规定的时间内上交,并要求以书面形式进行,内容包括召回产品的完整信息和相关主体的各种联络方式。[2]对于监管主体来说,其权责是对厂商的产品缺陷报告如实登记和备案,并对相关情况进行调查与核实。
  
  (2)对产品缺陷进行风险评估。企业向主管部门提交缺陷报告并不代表一定召回该产品,是否召回取决于监管主体的分析、判断。如果存在缺陷,就须对该缺陷可能造成的风险等级进行评估,并决定是否进行召回。构成召回的缺陷标准一般认为应对人身、财产安全构成实质性危害,比如汽车产品一般涉及安全、环保等。美国作为召回制度的发起国,对缺陷产品的风险评估的法律规定也是最为完善的。除汽车外,一般产品的实质危害的认定主要依据其《消费者安全保护法》第 15 条,主要考虑产品的缺陷模式、交易中缺陷产品的数量分布、风险的严重性、伤害的可能性等因素。
  
  这种评估一般由监管机构下设的专业评估机构完成,也可以委托社会上的权威检测机构进行。因此,在对产品缺陷报告进行核实后,行政主管部门应该把可能存在缺陷的产品交由权威的质量鉴定部门进行鉴定,根据鉴定结果对产品可能

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