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论房屋征收补偿中承租人的地位和保障

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  论房屋征收补偿中承租人的地位和保障
  
  刘莉
  
  随着房屋征收制度的完整建立,房屋征收时代全面到来。面临着国有土地上的征收人、房屋所有权人、承租人、使用人等主体,房屋征收各主体也展开各种权利和利益的博弈。现行房屋征收制度中对于房屋征收补偿主体规定为房屋所有权人,但是对于其他主体利益的平衡将突显矛盾。
  
  房屋征收中“承租人”这类群体,在房屋征收制度中不再作为补偿合同主体,这种情况将对房屋征收行为带来一定影响,也使出租人与承租人这间的权利义务变得复杂和不稳定。承租人作为房屋使用人其在房屋征收中的地位决定其权利保障,在现今的房屋征收规定中承租人与征收人、出租人之间的法律关系处理得当与否将成为征地补偿中一个不可忽视的问题。所以,笔者也旨在从房屋征收条例施行前后的一起案例入手来研究一下承租人主体的各种特征,也对现实提出一些浅知拙见。
  
  一、案例和分析
  
  1、案例
  
  某制造厂(承租人)租赁一片厂区(出租人),签订有租赁协议书。租赁期限内承租人对该厂区厂房进行扩建,并对原破旧厂区进行装修和修缮。承租人在此出租人的厂区经营具有工商营业执照。在《征收条例》施行前,该棚改项目取得房屋拆迁许可证,但在《征收条例》进行征地,2012年棚改办与该厂区出租人即房屋所有权单位签订了拆迁补偿协议书。之后,承租人得知拆迁补偿协议已签订,拆迁补偿款已经支付60%,但是未向承租人进行补偿。承租人拒不搬走要求取得相应补偿,双方僵持不下,影响房屋征收中棚改项目进度,给社会带来不安定因素。
  
  2、案例分析
  
  拆迁补偿协议书承租人是否应该作为协议主体和补偿主体是本案例的关键,此问题也是本文研究的意义。
  
  第一、本案例中承租人应为拆行补偿合同主体
  
  《征收条例》于2011年1月21日公布,该征收条例在公布之日起施行。《征收条例》附则规定,在征收条例实施前取得房屋拆迁许可的项目,继续沿用原规定,所以不按现今条例操作。依照当年(即2001年公布)的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称“《拆迁条例》”)和《哈尔滨市城市房屋拆迁管理暂行办法》的规定承租人为协议主体。而现今《征收条例》规定不需要承租人作为协议主体和补偿主体。
  
  第二、拆迁补偿主体的确定。
  
  (1)部分装修修缮扩建的投入评估作价应属于承租人抑或出租人取决于事实证实,以及合同约定。
  
  (2)停产、停业损失应给予承租人。理由是按照《哈尔滨市城市房屋拆迁管理暂行办法》之规定,因拆迁房屋造成停产、停业的,对无论实行货币补偿或产权调换的被拆迁人或者房屋承租人都应该给予损失补助。
  
  (3)搬迁补助费应给予承租人。因为,根据事实判断搬迁的设备和设施均属于承租人,应当补偿给承租人。
  
  本案在法律更替时期具有其特殊性和针对性,但是此问题如果出现在完整的房屋征收时代又该出现怎样的处理,下文中将进行分析和提出操作建议。
  
  二、承租人在房屋征收与补偿中的地位
  
  在城市房屋拆迁征收中,对被征收房屋承租人地位的确定一直是理论界争论的焦点,也是拆迁征收工作的难点之一。房屋租赁权是债权还是用益物权,对确定承租人在拆迁中的法律地位有决定性作用。有法律学者认为适用我国《物权法》理论,房屋租赁权利是所有权派生的物权,为“他物权”。承租人作为他物权人虽然对财产所有权无权处分,但是基于租赁关系对所有权人财产享有占有、使用、收益的权利,是独立于所有权而存在的权利,与土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、自然资源使用权并列为用益物权。所以,物权法理论中将承租人列为用益物权人。我国《物权法》第121条规定,用益物权人当然享有与房屋所有权人一样取得征收补偿的权利。这也是理论界能够找到对于房屋承租人或使用人在法律层面的唯一保障渊源。
  
  1、承租人现实成因和影响。
  
  第一、形成租赁关系的原因比较复杂,有公房租赁关系,有私房租赁关系;有因政策原因形成的,如公房租赁关系就区分有直管公房和自管公房;在因市场原因形成的,有公房对外租赁的,有私房对外租赁的。不同原因形成的租赁关系导致承租人的权利义务有重大差异。
  
  第二、拆迁出租房屋涉及到拆迁征收人、被征收人、承租人三方之间的权利义务,其法律关系较为复杂。房屋出租人与承租人合同权利义务约定的内容,约定的期限等均对各方利益产生或多或少的影响,这种影响不是完全能够用协商达成一致的。
  
  第三、以非住宅为例补偿项目争议较大,哪些补偿项目属于被征收人,哪些补偿项目属于承租人,容易产生争议。
  
  2、承租人在征收中的重要性。
  
  显而易见,虽然房屋征收补偿规定被征收人是房屋所有权人,但是实践中忽视承租人的存在显然不适合。现实中承租人虽不是被拆迁征收房屋的所有权人,但拆迁活动也会影响他们的生产生活,给其带来损失。正因为此,对其法律关系如何处理关乎征收工作能否顺利进行。
  
  3、房屋征收补偿协议主体的立法现状。
  
  第一、《拆迁条例》与《征收补偿条例》关于承租人作为协议主体的不同规定。
  
  无论是《拆迁条例》还是《征收条例》都未将房屋承租人列为补偿主体,但是作为承租人在房屋征收的整个过程对于然带来的利益影响不多赘述。但是,逐渐退出历史舞台的《城市房屋拆迁管理条例》却规定了,“拆迁租赁房屋的,拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议”;同时还规定,“拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决”。可以看出在拆迁行为中,房屋承租人是独立于被拆迁人存在的 ,是合法的被拆迁主体。这说明已被同时废止的《拆迁条例》对承租人的权利和保障是有明确规定的,起码在程序上作为补偿合同主体也能够保障其权益。
  
  但是,按照法律溯及力的问题,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定,本条例自公布之日起施行,原城市房屋拆迁管理条例同时废止,本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目,继续沿用原有的规定办理,只不过政府不得责成有关部门强制拆迁。
  
  这说明在2011年1月21日《征收条例》公布以前已经取得房屋拆迁许可证的项目中,如果涉及有承租关系的房屋是需要按照原有的条例进行拆迁协议签订的,这时承租人是合法的拆迁补偿协议主体。所以本文案例中虽然补偿协议是《征收条例》施行后签订的,但是应该沿用原有政策,将承租人列入补偿协议中。
  
  第二、《征收条例》将房屋承租人排除在协议之外之立法现状和权利保护不足。
  
  《征收条例》开宗明义对于补偿协议签订主体规定是房屋征收部门和被征收人,被征收人为被征收房屋所有权人,同时第二条规定对被征收房屋所有权人(即被征收人)给予公平补偿。这样于承租人而言对装修、装璜乃至停产停业损失,却不能在《征收条例》中得到明确的保护。假设承租人如果没能与出租人通过租赁合同约定加以明确约定征收补偿归属或装修投入的归属,则会导致承租人因征收形成财产损失,这种损失不能不说是为公共利益需要形成的特别牺牲或者奉献。当然对承租人是不公平的。
  
  《征收条例》作为国务院公布的行政法规,属于位居于《宪法》和《物权法》之下位法。按照《宪法》第13条规定国家为了公共利益需要,对公民私有财产征收应该给予

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