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环境诉讼原告资格的扩展及其合理边界

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  环境诉讼原告资格的扩展及其合理边界
  
  李传轩
  
  基于“不告不理”的消极司法理念,原告在环境诉讼中占有非常重要的地位,掌握着发动环境诉讼、实现相关环境权益的司法救济和促进环境保护的钥匙。由于环境诉讼不仅涉及到私人环境权益救济,还涉及到环境公共利益的保护,环境诉讼中的原告问题更趋复杂和困难。其中最为关键的问题就是原告的起诉资格应当如何设定。在环境诉讼中,涉及到刑事犯罪问题主要是由检察机关提起公诉,其原告资格问题相对简单,不在笔者探讨之列。
  
  一、问题的提出:狭隘的原告资格
  
  关于侵权案件中的原告资格,无论是民事侵权还是行政侵权,传统诉讼制度都将之限定为“直接利害关系人”,即只有与案件有直接利害关系的公民、法人或其他组织才有权提起诉讼。这一规则是受传统“诉之利益”理论影响而形成的。即原告必须具有与诉讼直接相关的实体性权利,并且这种权利受到了实质侵害,才有资格提起诉讼。目前我国的环境诉讼中,无论是环境民事诉讼还是环境行政诉讼,都是坚持这一理论及做法。比如,我国《民事诉讼法》第108条规定:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。我国《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”,并在第41条进一步规定:“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”;尽管《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条的规定将行政诉讼原告资格的范围进行了一定扩展,但仍要求与具体行政行为有法律上的利害关系。在实体法方面,我国《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”,但其后的法规中,并没有将此条控告权具体化,比如公民诉讼的主体资格、受案范围、举证责任等问题,因而在实务中也无法根据这一条提起诉讼。[1]
  
  “直接利害关系人”的原告资格要求无疑能够预防诉权滥用问题,节约有限的司法资源。但在环境侵权纠纷这类新型案件的处理中,传统规定已受到司法现实的严峻挑战,暴露出起诉主体范围过于狭隘的弊端,无法满足环境权益救济和生态环境保护的特殊需要。一般认为,基于生态环境与自然资源的特殊属性,环境利益不仅具有私益属性,还具有强烈的公益属性,许多时候环境私益和环境公益还存在着竞合状态。对于环境侵权行为来说,由于环境侵害的间接性、隐蔽性和潜伏性,在许多情况下并不存在直接的和具体的受害人,而间接利害关系人不符合传统原告资格的规定,无权提起环境诉讼,其受到侵害的个人环境权益也就无法获得司法救济。尤其是涉及到环境公共利益遭受侵害的时候,比如大气的污染、气候变暖、野生动物的捕杀和森林的过度砍伐等,往往没有特定的受害者,按照传统的原告资格要求,这类侵权案件显然无法进入司法程序加以解决。在具体诉讼实践中,个人环境权益或环境公共利益受到侵害,因受既定的原告资格限制而无法提起相关诉讼的案例近几年来在我国不断涌现。比如,2003年2月杭州市民金奎喜就西湖风景区建无关项目状告市规划局,被法院认定为不具有起诉资格而不予立案;[2]2003年12月杭州市民陈法庆告浙江省政府和浙江省环保局行政不作为案,法院以环境污染跟原告没有直接的利害关系为由裁定不予受理。[3]
  
  综合观之,“直接利害关系人”这一狭隘的诉讼资格规定不仅排除了环境侵权中广泛存在的间接利害关系人的起诉资格,阻碍了对被侵害环境私益的充分救济,而且也使得许多没有特定受害人的环境公益侵害行为无法受到司法制裁。为了有效发挥环境司法制度救济环境私益和环境公益、保护生态环境的“最后防线”功能,如何因应环境司法实践要求,在环境诉讼中适当扩展原告资格,已成为我国环境诉讼制度发展的全新问题。
  
  二、环境诉讼中原告资格的扩展:多元起诉主体的引入  根据环境侵权的特点和司法实践的需要,放宽对原告起诉资格的限制,已成为许多发达国家环境诉讼制度的发展趋势。发达国家原告资格的扩展,不仅放松了对传统环境私益诉讼中起诉资格的限制,还诞生了一种全新的诉讼形式——环境公益诉讼。考察国外环境诉讼的最新发展,可以说,用新的诉讼方式来满足新的社会要求,比较研究证明了它绝不是孤立现象,而是一种更具广泛性的全球现象。[4]这种广泛的原告资格放松趋势,以及对环境公益诉讼的创设,一方面有着直接的理论依据,比如“私人检察总长”理论、“环境公共信托”理论等;另一方面也是基于对环境法的社会本位、环境权的社会属性的充分认知,超越传统诉讼的思维窠臼,将环境诉讼全新定位为一种社会性诉讼,其不仅包含传统环境私益诉讼的内容,还包含了环境公益诉讼的内容,并根据环境诉权社会化的内在要求,引入了多元化的起诉主体。对于中国的环境司法而言,借鉴国外成熟经验,适当扩展原告资格,引入多元化起诉主体,并建立环境公益诉讼制度,是必然的发展方向。
  
  (一)公民、法人或其他组织
  
  在环境诉讼中,原告资格如果局限于“直接利害关系人”范畴,对于众多的具有间接利害关系的公民、法人或其他组织而言,其个体环境权益以及环境公共利益就不能获得司法救济,有关环境侵权行为也无法受到司法制裁。为解决这一问题,许多国家大大放宽了对公民等主体的起诉资格要求,最典型的就是美国。美国将其发展出来的“私人检察总长”理论和“环境公共信托”理论等运用在环境司法之中,于20世纪70年代建立了公民环境诉讼制度,赋予“任何人”以原告资格。“私人检察总长”理论的核心内容是法律可以授权公民或组织为维护公共利益而提起诉讼,被授权的公民或组织就相当于检察总长,发挥同样的功能。[5]“环境公共信托”理论是萨克斯教授提出的,主要观点之一是公民环境诉讼能够对政府行使基于公共信托而被赋予的环境公共财产管理权进行监督。[6]根据上述理论,美国在《清洁空气法》中首次规定了着名的公民环境诉讼条款,授权“任何人”都可以自己的名义对任何违反环境法的行为提起诉讼,即“任何人对任何人的诉讼”。类似条款还在《清洁水法》、《有毒物质控制法》、《资源保护和恢复法》和《濒危物种法》等环境法律中相继制定。(注:The Clean AirAct,42 U. S.C.,7604(a);TheCleanWaterAct,33 U. S.C.,1365(a);TheToxic SubstancesControlAct,15 U. S.C.,2619(a);The Resource Conservation and RecoveryAct,42 U. S.C.,6972(a);The Endangered SpeciesAct,16 U. S.C.,1540(g);and so on)一方面,成文法上的规定将原告资格大大扩张;另一方面,司法实践中的判例又进一步丰富和诠释了原告资格的内涵。在1972年塞拉俱乐部诉莫顿案中,联邦最高法院认为,只要有关利益受到“事实上的损害”即可享有起诉资格,包括审美的、环境的或经济利益受到损害。[7]1992年的鲁坚诉国家野生动物联盟案[8]和2000年的地球之友诉兰德劳环境服务公司案[9]等重要判例,进一步对公民环境诉讼的原告资格进行了或紧或松的解释。
  
  应当说,美国公民环境诉讼的主要属性是公益诉讼,它包含了我国的行政诉讼与民事诉讼两大诉讼领域,且包含了部分私益诉讼的内容,[10]其关于原告资格的规定跳出了“直接利害关系人

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