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我国台湾地区金融消费者保护制度的最新发展及启示

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  我国台湾地区金融消费者保护制度的最新发展及启示
  
  李靖
  
  内容提要: 2011年6月我国台湾地区通过了“金融消费者保护法”,这是台湾地区金融消费者权益保护的重大突破,其也作为“三次金改”的重要举措予以推进。我国台湾地区“金融消费者保护法”主要规范了“金融消费者”的法律概念,设置财团法人性质的争端解决机构,构架了法制化的金融纠纷解决机制。这些对金融消费者保护框架欠缺的祖国大陆具有多方借鉴意义,为祖国大陆构建完善的消费者保护法律、明确监管机构的保护职能与设置纠纷解决机制提供了参考与启示。
  
  后危机时代,越来越多的国家重新审视金融商品的消费者保护问题。美国2010年7月通过了《多德一弗兰克华尔街改革与消费者保护法》,创立“消费者金融保护署”(United States Consumer Financial Protection Bureau,简称CFPA),作为金融消费者保护的专门机关。其首长由总统提名、国会同意后任命,并拥有独立预算。同年6月,英国财政大臣奥斯本(George Osborne)亦宣布新的金融改革方向,除了将现有大部分金融监理的权责转移至英格兰银行之外,也成立负责英国金融机构及金融服务市场之消费者保护的独立机构。如今国际金融消费者保护的趋势,即是将金融消费者保护独立于金融政策与监理,并且统筹有关银行、非银行的消费者保护;建立金融争议解决机构,施行一元化的金融监理、争议处理制度;同时也强化金融知识的普及与教育,避免因过度期待投资带来的报酬而低估隐藏的风险,藉以从源头降低可能的投资纷争。
  
  趋同这个潮流,结合本土形势,作为“亚洲经济优等生”[1]的我国台湾地区,也于2011年6月3日通过了“金融消费者保护法”(Financial Consumer Protection Act),以弥补金融监管漏洞,加强金融消费中弱势群体的权益保护,并作为“三次金改”[2]的重要举措予以推进。本文将就“金融消费者保护法”的内容、特点进行述评,并分析祖国大陆金融消费者保护现状,试图就改革祖国大陆金融消费者保护制度提出建议。
  
  我国台湾地区“金融消费者保护法”共分为4章、33条。第1章“总则”(第1条至第6条)界定了金融消费者的法律概念,阐述了立法主旨,明确了主管机关、金融消费者争议范围等;第2章“金融消费者之保护”(第7条至第12条)阐述了立法原则,金融广告制作者、金融服务业者所负有的义务及赔偿责任;第3章“金融消费者争议处理”(第13条至第30条)规定了金融消费争议处理机构、期限及具体程序,赋予争议处理机构专业法庭功能;最后的“附则”部分(第31条至第33条)对争议解决的法律期限,施行日期做了规定。总的来看,在内容方面,该“法”的创新主要集中在“金融消费者”的法律界定、专门争议解决机构和纠纷解决机制的设立、金融服务业的法律责任及后果的明确等方面。
  
  一、“金融消费者”法律概念的界定
  
  “金融消费者”概念是研究权益保护的逻辑起点。国外相关立法对金融消费者的定义,可以归纳为两种:第一种以美国为代表,其立法并没有金融消费者的明确定义,而采取“大证券法”的概念,即不分消费和投资,主要通过信息披露制度等对金融市场的参与者进行保护。但是金融危机暴露了此种制度的严重不足,引发了改革。美国2010年的新法采用概念加列举的方式,更为细化地指出金融消费者为“自然人或者代表该自然人的经纪人、受托人或代理人”,“消费金融产品和服务的消费者”,“消费金融产品或服务是指消费者主要用于个人、家庭、家用为目的的任何金融产品或服务”。第二种以英国、日本为代表,对金融消费者有明确的法律定义。2000年英国《金融服务和市场法案》(Financial Services and Markets Act 2000)首次以立法的形式确定了“金融消费者”的概念。2001年4月实施的《日本金融商品销售法》规定,本法保护的对象为资讯弱势之一方当事人,即在金融商品交易之际,相对于金融机构的专业知识,一般无论是自然人或法人,基本上属于资讯弱势一方当事人。因此该法适用之对象,不仅限于自然人的消费者,即使是法人,只要不具备金融专业知识,也属于该法的保护范围。此外,在一些判例法国家或地区,其没有明确的金融消费者定义,在涉及银行和客户之间有关金融产品的交易时,主要通过“注意义务”以及合同法律制度等对客户进行保护。因为判例法有很大的弹性,往往需要通过个案的审判进行不同的法律适用和保护,情况复杂[4]。
  
  我国台湾地区“金融消费者保护法”采取的是上述第二种明确定义的方式。其将“金融消费者”定义为“接受金融服务业提供金融商品或服务者。但不包括专业投资机构和符合一定财力或专业能力之自然人或法人”[5]。其包括两层含义:一是接受金融服务的自然人和法人,以及提供金融服务的相对方——金融服务业(包括银行、证券业、期货业、保险业、电子票业及其他主管机关公告之金融服务业)[6];二是将消费者与投资者区分,具有专业能力,不处于弱势地位的投资机构、法人、自然人不属于消费者范畴。
  
  这样的规定是符合国际金融立法潮流的。传统观念认为“金融消费者”是“为了满足个人或家庭的生活需要而购买、使用金融机构提供的商品或接受金融机构提供的服务的个人投资者”[7],仅限于自然人,不包括法人和机构[8]。但随着金融创新和金融市场的发展,人们逐渐认识到将消费者作为特殊对象加以保护是基于其弱者地位,而弱者地位与其个体性质、社会身份等没有直接关系,不论在普通商品经济还是金融交易中,信息的不对称才是造成其弱势地位的关键因素。在市场上从事交易的法人,很多也不一定具备专业知识,也是处于被动弱者地位。因此,金融消费者的概念主体外延应该是广泛的,应将个人和法人都列入金融消费者概念中,但应有“不具备金融专业知识,在交易中处于弱势地位”的限定,概念的第二点即对此做了规定。
  
  投资者和消费者是两个分别涉及投资关系和交易关系的不同概念。投资银行、银行下设的专业投资机构等凭借其雄厚的财力、专业人才在交易中往往处于优势地位,在进行高风险投资时,与普通消费者有着本质区别,应认为是与交易对手处于平等地位,高风险、高收益,风险自负,而不应倾斜保护。因此对其加以限定,而这些专业投资机构之范围以及认定之条件,则由主管机关即我国台湾地区“行政院金融监管管理委员会”(Financial Supervisory Commission,FSC)认定。
  
  二、设置金融争议处理机构和纠纷解决机制
  
  国外对于金融消费者争议的处理,一般设置专门的纠纷解决机构。英国是这方面的先趋,其早在1986年就已通过《金融服务法》,成立金融服务管理局(Financial Services Authority,简称FSA),负责所有金融销售争议案件。金融危机后英国又新设了消费者保护与市场署,取代了FSA,专门负责金融消费者保护职能。新加坡于2005年在新加坡金融管理局(Monetary Authority of Singapore,简称MAS)中成立“金融业争议调解中心”(FIDReC),成为新加坡目前唯一合法的金融争议解决机构,施行一元化的金融监理、争议处理制度。而动静最大、影响最广的则是美国设立的“消费者金融保护署”(CFPA),其统一履行分布于不同联邦机构的金融消费者保护职能,拥有包括规则制定、从事检查、实施罚款等在内的权力,并从增强透明度、简单化、公平性和可得性四个方面进行消费者保护改革。
  
  各国争议解决机构的设立,确

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