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论共有产权经济适用住房之法律问题

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  论共有产权经济适用住房之法律问题
  
  蒋拯
  
  一、“共有产权经济适用住房”提法的由来
  
  《住房保障法》于2008年11月被列入11届全国人大常委会五年立法规划,住房城乡建设部负责该法起草工作,目前《住房保障法(征求意见稿)》已进入审查阶段。该征求意见稿参考了英国“共有产权”保障性住房制度和我国淮安市的共有产权经济适用住房模式。英国“共有产权”的保障性住房模式是:“共有产权”的房屋由政府直接投资建设,供应对象是低收入家庭。购买者可以先取得房屋部分产权,没有取得产权的部分缴纳租金,在收入增加以后必须买下整套住房,政府再用该资金建房。[1](p.72-73)淮安共有产权经济适用住房模式是:将经济适用房划拨土地变为出让土地,住房价格参照商品房执行政府指导价(一般低于同期、同区段商品房销售价格的5%-10%),购房人实际出资额与房价总额的差价显化为政府出资,按购房人和政府各自的出资比例构成共有产权。以此替代传统经济适用住房的保障模式,变经济适用房与商品房的“双轨制”为“单轨制”。而比例主要分为政府和个人5:5和3:7两种。共有产权住房上市或退出时只要购买政府的产权部分或按比例与政府分成即可,并实行人性化操作办法,即5年内原价购买,5至8年加同期贷款利息,8年后则按市场评估价购买或按比例就转让收益分成。因家庭困难不能购回的,就像原来的经济适用住房一样继续使用。[2]该征求意见稿提出由政府和个人共有经济适用住房。拟规定:配售的住房由承购人和政府按份共有,共有份额按照各自的出资比例核定。政府的出资额按照土地出让金减让额、税费减免额、财政贴息额之和计算。购买住房满五年,承购人经批准可以按照届时住房市场价格购买政府享有的住房份额,取得全部份额;也可以按照届时住房市场价格将共有的住房整套转让,所得收益按照共有份额分配,政府在同等条件下享有优先购买的权利。2010年4月27日,住房和城乡建设部下发《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》,要求:“按照配售经济适用住房时承购人与政府的出资比例,确定上市所得款项的分配比例、政府优先购买权等管理事项。其中,政府出资额为土地出让金减让、税费减免等政策优惠之和。”近年来,上海市将申购者和政府以一定比例“共有产权”的模式引入经济适用住房,受到中低收入家庭的广泛欢迎。[3]可见,我国“共有产权经济适用住房制度”已进入探索实施阶段。
  
  二、共有产权经济适用住房涉及的主要法律问题
  
  (一)共有产权经济适用住房共有人—— 政府和承购人之间的关系包括行政关系和民事关系。共有,是现代物权法的一种所有权形式,指两个或两个以上的权利主体就同一个财产共同享有所有权的法律制度。[4](p.235) 在共有产权经济适用住房的销售、持有及退出过程中,政府的审批及监管行为是具体行政行为,申请人或者保障对象对住房保障审核、调整、退出的决定以及行政处罚不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。而作为共有人,根据《物权法》平等原则,其间的共有关系本身是平等主体间的民事关系。
  
  (二)共有产权经济适用住房涉及四个“ 共有”问题。第一,对土地使用权的共有。房屋占用的国有土地所有权属于国家,而一个小区的土地使用权是没有具体划分到户的,而是由各个房屋所有权人(业主)共有。在购买共有产权经济适用住房时,土地出让金已算入房价之中。在将来土地使用权续期需要交纳土地出让金时,将会要求各共有人分担。第二,对房屋所有权的共有。共有产权经济适用住房,顾名思义就是由政府和个人按一定比例共有经济适用住房所有权。第三,对建筑物区分所有权共有部分的共有。在共有产权经济适用住房由政府和购房人共有的同时,政府和购房人的联合体与其他业主共同享有建筑物共用部分之所有权。第四,购房人家庭对所购经济适用住房涉及的诸项财产权利的共有。建设部等七部门2007年发布的《经济适用住房管理办法》,明确经济适用住房制度解决的是城市低收入家庭的住房困难问题。由此可见,购买的主体是家庭(房产证上可只表现为家庭成员之一人),家庭成员之间自然对所购经济适用住房形成共同共有关系。
  
  (三)共有产权经济适用住房的共有性质是按份共有。[5](P.345-352)《住房保障法》(征求意见稿)的思路是:配售的保障性住房由承购人和政府按份共有,共有份额按照各自的出资比例核定。承购人的出资额按照保障性住房的配售价格计算。政府的出资额按照土地出让金减让额、税费减免额、财政补贴额之和计算。购房满五年,经批准承购人可以按照届时住房市场价格购买政府的份额,取得全部份额;也可以按照届时住房市场价格将共有的住房整套转让,转让所得收益按照共有份额分配。如果比例确定得不合理,将会使政府和购房人的利益失衡,不能实现公平、公正之目的。存在的问题是维修基金、装修费用、“三通费”如何分担?是否纳入共有人共同负担范围?
  
  1.关于维修基金是否应列入共同负担范围。建设部、财政部《住宅专项维修资金管理办法》第7条规定:商品住宅的业主每平方米建筑面积交存首期住宅专项维修资金的数额为当地住宅建筑安装工程每平方米造价的5%至8%。第28条规定:房屋所有权转让时,结余的住宅专项维修资金随房屋所有权同时过户。由于政府与承购人在共有经济适用住房时,实际是共同成为了该住房的业主。加之,五年后上市转让给其它承购人时,成交价实际上是考虑了维修基金剩余额度的(新建住宅前五年维修量少,满五年交易时维修基金剩余比例较大),由原购房人独自交纳(不列入共有份额),而由政府与其按比例分成不公平。因此,房屋维修基金应算入房价由政府与承购人共同分担,而不宜将其列在房价外由购房人自己交纳。
  
  2. 关于房屋装修费用是否应列入共同负担范围。由于装修费用不菲,是否由政府和个人共同负担,法律上的意义十分重大,因为这直接影响共有产权比例和共有人双方的权利义务份额。有人认为:尽管政府与承购人共有,但住房由承购人居住,故装修费用应由承购人支付。此种说法看似有理,实则缘于对我国住房产业政策不了解而发出的片面之言。住房和城乡建设部2008年再次发布《关于进一步加强住宅装饰装修管理的通知》(建质〔2008〕133号),要求各地继续贯彻落实国务院办公厅《关于推进住宅产业现代化提高住宅质量的若干意见》(国办发〔1999〕72号)和建设部《商品住宅装修一次到位实施导则》(建住房〔2002〕190号),根据本地实际,科学规划,分步实施,逐步取消毛坯房,直接向消费者提供全装修成品房。在这一产业政策背景下,对共有产权经济适用住房如果还规定装修费用由承购人自付(不列入共同负担范围),这必然致生两个问题。一是如果经济适用住房本身就已是全装修房,再将装修费用扣除,而由承购人自付,这显得不合情理,与物权法也相背。因为根据添附理论,装修后的部分已添附到住房上形成一个所有权,在算房价时不应将装修部分排除而仅计算毛坯房价格,这在实务上很难做到精准计算,也不经济。二是会导致地方政府抵制“推广全装修房”这一产业政策,致生政策与法律之间的冲突。如果硬性作出规定,那么为了避免出现全装修房在剥离装修费用由承购人自付时出现的尴尬,地方政府在推广共有产权经济适用住房时,可能会将房源局限于毛坯房。因为售给承购人后,由购房人自付装修费用显得名正言顺,政府还节省了共有成本。但是,这一做法的代价就是直接违背了国家的产业政策。另外,在满五年后卖房时,所作的装修也还是有一定价值的(有人在买房时要求把原来的装修拆掉,这种情况是很少见的,也不应鼓励),如果出卖后由政府和承购人分成,人们不禁要问:政府分成的权源基础是什么?这不正是政府与民争利的证据吗?如果政府可以无缘得利,承购人将宁可选择不装修。其实,买房后没财力装修的家庭是不少的,政府拟推行共有产权经济适用住房制度的目的,就是为了解决中低收入家庭(或低收入家庭,政府的提法时有不同)的住房困难,那么按国家产业政策使之住上全装修房有什么不可呢?为此,笔者认为应按国家产业政策推广全装修房,如果是毛坯费,应将装修费用列入总

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