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非企业组织担保的问题与对策

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  非企业组织担保的问题与对策
  
  张在祯
  
  一、问题的提出
  
  一般而言,企业类型的组织,无论是公司制还是非公司制企业,作为借款主体和担保主体都没有多大法律障碍。不属于企业组织范畴的其他组织,包括国家机关、武警军队、政党组织、事业单位和社会团体等非企业组织,由于组织种类较多,适用法规不甚协调,登记管理涉及政府多个部门,法律规定与实际情况明显脱节,能否向银行提供担保的问题,在办理担保贷款时,存在一些难以决断和处理的问题,极易给银行信贷业务带来法律风险。特别是随着我国事业单位体制改革的逐步深入,作为“非企业组织”的国家机关、事业单位和社会团体向商业银行提供贷款担保的问题将变得越来越复杂,以担保贷款作为主要业务的商业银行应予高度重视。
  
  二、非企业组织的基本界定
  
  组织是按照一定的宗旨和系统建立起来的集体。“非企业组织”是指不包括企业组织类型的组织。鉴于武警和军队可归属于国家机关,而政党组织基本也可归属于国家机关,因此,本文所称“非企业组织”主要包括国家机关、事业单位和社会团体。具备法人条件的组织构成“法人”,不具备法人条件的组织称为“其他组织”。因此,非企业组织又分为非企业法人和非企业其他组织。顺便指出,与“公司”肯定属于“企业”不同,法人并不都属于企业法人。我国法律规定的法人包括企业法人、机关法人、事业单位和社会团体法人。“其他组织”分为两类,一类是“其他经济组织”或称为“其他企业组织”,主要包括依法登记领取营业执照的独资企业、合伙企业、联营企业、中外合作经营企业和经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业;另一类是“其他非经济组织”或称为“其他非企业组织”,主要是经民政部门核准登记的非法人社团组织。
  
  三、非企业组织担保的法律规定
  
  (一)关于非企业组织为保证人的规定。《担保法》在规定具有代为清偿债务能力的法人、其他组织或者公民可以为保证人的同时,又作出两个限定:一是国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外;二是学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。针对现实生活中存在从事经营活动的事业单位、社会团体的情况,担保法司法解释补充规定“从事经营活动的事业单位、社会团体为保证人的,如无其他导致保证合同无效的情况,其所签订的保证合同应当认定为有效”。即不应仅因其为事业单位或者社会团体,就认为其不能为保证人进而认定该保证合同无效。
  
  (二)关于非企业组织财产抵质押规定。担保法及其司法解释规定,学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得抵押教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施,以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押的,人民法院可以认定抵押有效。《担保法》没有限定国家机关抵质押财产,没有限定事业单位和社会团体质押财产。担保法司法解释补充规定,国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保(包括但不限于保证、抵押和质押)的,担保合同无效。问题是尚若法律无规定就谈不上违反法律规定。对此,公认的学术解释是“从担保法禁止国家机关和公益单位为保证人的立法本意中,当然可以得出它们在自己拥有的财产上设定抵押权或质权的行为无效这一结论。”[1]
  
  (三)关于非企业组织担保规定的小结。关于非企业组织向商业银行提供贷款担保的法律规定,可以概括为:(1)国家机关除经批准为转贷担保外不得为保证人,不得抵质押其财产;(2)学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人,不得抵质押其社会公益财产;(3)从事经营活动的事业单位、社会团体可以为保证人;(4)学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位和社会团体,为自身债务可抵押其社会公益设施以外的财产。
  
  四、非企业组织存在的担保问题
  
  (一)地方政府违法提供担保情况严重。我国《预算法》规定,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。因此,地方政府没有必要借贷。依照现行担保法律规定,国家机关除经批准为转贷担保外不得为担保人。事实上,我国地方政府大都有不同程度的举债活动,地方政府财政部门还常常出面为有政府背景的企业向银行贷款提供担保。尤其是在近几年的城市基础建设融资活动中,商业银行的市政基础设施和开发区贷款中,存在着大量以财政部门和国有资产管理部门出具的还款承诺为贷款担保方式的项目贷款。政府担保的结果构成政府的或然债务。担保合同法律关系依法应当属于平等民事主体之间的法律关系。虽然地方政府比较注重政府信誉和权威,不在万不得已的情况下,不轻易带头破坏金融市场的信用秩序;但是,地方政府在任何债务关系中都属于强势一方。由于种种原因,如果地方政府违约了,作为坐落在当地企业的商业银行又有何良策?更何况政府担保行为本身就是无效的。特别需要说明的是,无论政府担保的形式有多严肃,即便是通过地方人大会议以《决议》形式提供的担保,也都是无效的。值得银行提高警惕的是,地方政府所负债务的种类之多,负担之重,已超过一般人想象。如何解决地方政府债务风险问题已成为当务之急,到了非解决不可的地步了。[2]
  
  (二)事业单位和社会团体的“公益性”难以界定。所谓“公益”,是指不特定多数人的利益,一般是指非经济利益。“以公益为目的的事业单位、社会团体”的前提,是存在“不以公益为目的的事业单位、社会团体”。而1998年国务院《事业单位登记管理暂行条例》规定,事业单位是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。1998 年《社会团体登记管理条例》规定,社会团体是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。据此,事业单位都是为了“社会公益目的”,社会团体也都是非营利性社会组织。1999年《公益事业捐赠法》又规定,公益事业包括公益性社会团体和公益性非营利的事业单位。这是否意味着“公益性事业单位”又分为非营利的和营利的?担保法司法解释规定,从事经营活动的事业单位、社会团体可以作为保证人。那么,公益性营利的事业单位,能否作为贷款担保人?是否“从事经营的”或“营利性的”就属于“不以公益为目的”?为此笔者多次咨询过法官,所得答案和目前比较通行解释是,公益组织也可以进行营利性活动,但其从事营利性活动的最终目的,是为了更好地发展公益事业。目前,我国的国有事业单位可分为四种类型:一是全部依靠政府预算拨款的公益性事业单位;二是部分财政拨款即政府补贴的半公益性和半经营性事业单位;三是自收自支的事业单位;四是完全按照企业化经营的事业单位。一般情况下“以公益为目的非营利组织”的构成条件有三:一是组织的宗旨不以营利为目的,当然这并不等于组织不盈利;二是任何单位或个人不因为出资而拥有组织的所有权,收支结余不得向出资者分配;三是组织的资产不能以任何形式转变为私人财产,清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业。那么,由个人、民营企业投资设立、拥有产权和回报权的民办学校或医院等组织,是否只依据教育、医院等事业是公益事业,即可认定其为公益性组织?
  
  (三)民办非企业单位法律身份不明。1998年国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定,民办非企业单位,是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。民政部门根据其依法承担民事责任的不同方式,分别发给《民办非企业单位(法人)登记证书》、《民办非企业单位(合伙)登记证书》、《民办非企业单位(个体)登记证书》。而我国《民法通则》规定的法人,只有企业法人、机关法人、事业单位法人和社会

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