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利用农村集体建设用地开发房地产的法律途径探析

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  利用农村集体建设用地开发房地产的法律途径探析
  
  闫凤翥
  
  随着城镇化、工业化步伐不断加快,建设用地供需矛盾愈来愈突出。如何解决农村集体建设用地市场准入法律地位问题,已经成为当前农民集体土地改革的一项重要课题。
  
  自上世纪六十年代农村实行人民公社化四十多年来,土地由私有变为农村集体所有,土地所有权在“公社化”的农业生产过程中其主体为“三级所有”以“生产队为基础”,所有权与使用权基本没有分离,实行一体化管理。自实行家庭联产承包起,土地所有权与使用权分离,所有权归集体,使用权归农户。集体建设用地使用权如何与所有权分离,进入市场问题至今未得到法律上的规定。由于我国长期实行“二元”结构的城乡管理制度。农村集体建设用地在法律上只能用于村办企业、公益事业、农民住房用地,除此之外不得他用。多年以来这项政策和法律没有解禁。直接限制了农民使用自己建设用地开发经营的权利,导致农村商品市场的匮乏,造成城乡经济发展的严重失衡,从而为实现农村小康社会埋下了隐形障碍。
  
  党的十七届三中全会作出《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称决定),《决定》将土地利用规划确定的城镇建设用地范围外的集体建设用地的使用、开发、流转、地位做了创新的改革,保留了城市建设用地范围内的集体建设用地的法律规定,这是我国对集体建设用地的管理的法律制度的创新。城镇建设用地范围外的集体建设用地,除集体公益性项目外允许农民依法通过多种方式参与开发经营,成为土地制度改革的直接受益人。目前,城镇建设用地范围外的集体建设用地规模相当大,占集体耕地总量的20-30%。这部分土地经过整理还会释放20%。城市规划区外的农村基础设施薄弱、交通条件差、建设用地分散应因势利导的引导农村集体组织和农民全面、系统、科学、高效的制定利用方案、开发经营方案。各级政府应将这部分建设用地纳入国有土地供应市场,统筹城乡一体化的土地供应市场,减少重复项目、重复投资、合理配置土地资源。对农村集体经营性建设用地,按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则,以公开、规范的“招拍挂”方式出让、转让、出租、抵押、担保、出资、入股、合营等形式流转集体建设用地使用权。在符合规划的前提下,依法保障与国有土地使用权享有平等的权益。
  
  建立健全集体建设用地登记制度,对于土地流转、抵押、担保、出资、入股等享有国有土地同等的登记权。
  
  实践中,各地已开始逐步将目光转向农村集体建设用地,通过推进集体建设用地流转,为农村发展和城镇建设提供新的用地空间。集体建设用地市场化是个新课题,目前尚无明确的法律规定,处在试点和探索阶段。现结合部分省市自治区在农村集体建设用地上开发经营房地产问题,提出几点思考和建议。
  
  一、集体建设用地法律地位的演变是开发的可能
  
  农村集体建设用地,是指农民集体所有的、经依法批准用于非农业建设的土地,包括兴办乡镇企业用地、村民建住宅用地以及乡村建设公共设施和公益事业建设用地。
  
  目前对集体建设用地开发经营的法律限制条款,《土地管理法》第43条规定,任何单位和个人进行建设需要使用土地的,都必须依法申请使用国有土地;第63条规定,集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。现行法律从土地审批权和用途管制两方面严格控制了农村集体建设用地使用权的开发经营。
  
  但“破冰”早已开始。早在上个世纪90年代,广东、上海、浙江、江苏等沿海发达省市就有所尝试。从2004年开始,国土资源部与广东、天津合作开展了集体建设用地流转试点。有关政策也逐渐开始“解冻”。2004年出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定:“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”2006年出台的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定:“农民集体所有建设用地使用权流转,必须符合土地利用总体规划和村镇规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。”文件明确了农村集体建设用地在符合土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划的前提下允许流转。
  
  十七届三中全会一项重大的举措就是决定建立严格规范的农村土地管理制度,集体建设用地可以直接入市,打破了以所有制性质屏蔽集体建设用地进入市场的制度障碍,为实现集体土地与国有土地同地、同价、同权,建立城乡统一的建设用地市场提供了政策空间,对于农民以土地权益合法分享工业化和城镇化成果提供了政策支持
  
  二、建立城乡统一的土地交易市场是开发的前提
  
  集体建设用地交易,从理论上首先应突破原有特指集体建设用地使用权流转的狭义概念,按照同地、同权、同价,建立城乡统一的土地市场原则,既包括乡镇企业、乡镇村公益事业和公共设施等土地使用权的流转,也应包括农民住宅用地即宅基地的流转。
  
  城市规划区外的集体建设用地,除可以建设公益事业外,可以根据规划设立开发经营项目、工矿用地、旅游用地、商业用地。农民可以通过招商引资的方式吸引投资、招揽客商,可以将土地作价入股;可以依法转让、转租;可以设定抵押、担保。集体建设用地制度的改革必将为新农村建设、集体土地产权房带来新的活力。城市规划区内的集体建设用地已经列入城市规划用途,因此,不能享受改革的成果。
  
  建立集体建设用地城乡统一市场应掌握的基本原则:以全面开展农村土地整治为基础,以城乡建设用地增减挂钩为平台,以政府指导和企业介入为保障,以维护农民土地权益为根本。
  
  三、农村新民居建设可以与房地产开发衔接新途径
  
  在《土地管理法》未修改前,目前主要依据是有关政策,而且从法律、政策、理论层面,都存在一定争议,从全国来看,还停留在试点阶段,尚未全面推开。部分省市虽然已出台了集体建设用地使用权流转管理办法等地方性法规,但只是对非住宅集体建设用地流转进行了一些规范。但实际上,各地对集体建设用地流转的关注点,在于如何通过流转,破解农民住宅用地难题,这种流转,早已突破了狭义的流转概念。近年来国土资源部提出的城乡建设用地增减挂钩,实行的土地置换政策,实际都属于集体建设用地交易的范畴。实践中,一些地方在城中村改造、新民居建设中开展的“收购指标”,就是综合运用“周转用地”和“置换政策”,对集体建设用地的使用权进行了“移位交易”。因此,全面推进集体建设用地市场化,是形势所迫,大势所趋。
  
  四、利用“挂钩”政策置换城镇建设用地实现房地产开发
  
  集体建设用地流转的主要目的在于通过盘活现有的存量集体建设用地,在保持区域内建设用地总量不增加,耕地面积不减少的前提下,结合开展农村土地整治,对节余出来的建设用地进行集中安排使用。核心是通过城乡建设用地增减挂钩平台,既满足工业化、城镇化和新农村建设对用地的需求,又能确保耕地占补平衡,从而实现保障发展和保护耕地的双重目标。因此,开展集体建设用地交易,必须遵循的主要原则就是建设用地总量不增加,耕地面积不减少、质量不降低,最终实现建设用地总量和耕地总量两个动态平衡。
  
  五、利用新的城乡规划实施“城中村改造”房产开发
  
  《城乡规划法》自2008年1月1日起实施,新一轮城乡规划目前已经制定,新的规划不仅要求制定城市规划,还要制定镇、中心镇、村庄规划,为土地用途的界定提供了新的范围和空间。新的规划是集约用地原则的集中体现。将通过开展集体建设用地交易,最重要的一条就是改变多年来存在的集体建设用地布局散乱、土地利用效率低下、闲置浪费现象突出等问题,通过土地空间的“移位”,权益人的“易主”,实现集

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