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农村征地社会矛盾与法律监管对策研究

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  农村征地社会矛盾与法律监管对策研究
  
  闫凤翥
  
  【正 文】80年代前,农村社会矛盾主要是生产队年度结算分配产生的分粮矛盾;80年代至20世纪末农村社会矛盾主要是乡村统筹提留引发的再分配矛盾;进入21世纪以后农村大量土地被征收,2006年全面免除农业税及乡村统筹,国家实行粮食补贴政策,农村社会矛盾演变为征地社会矛盾。计划经济向市场经济转轨时期,因征收土地引发的大量严重的农村社会矛盾,被胡锦涛总书记认为是构建和谐社会必须解决的三大热点问题之一。所以,建立以科学发展观为基本指导思想的征收土地、征地收益分配法律制度是解决农村征地社会矛盾、促进农村和谐发展的基本途径。明确各级政府行政监督、管理职责是解决农村征地社会矛盾基本手段。强化司法审查作用,改变对行政行为、村民自治行为司法审查观念是解决农村征地社会矛盾的基本保障;明确村民自治权范围、村民自治权行政、司法审查途径是解决农村征地社会矛盾的基本方法。
  
  近几年,政府及国土部门比较重视征地补偿足额到位的监督管理,对集体经济组织土地收益分配层次的法律监督和管理不太关注。缺少从维护农村社会和谐稳定的政治高度进行监管和研究。本文以笔者承办的大量农村征地社会矛盾实际案例为基础,着重从化解农村征地社会矛盾,创建农村和谐发展、维护农村社会稳定的高度,全面研究并提出解决农村征地社会矛盾问题的对策。
  
  一、土地收益分配矛盾是农村征地社会矛盾的主要表现形式
  
  土地收益分配是指农民集体经济组织依法经营管理本集体所有的土地或集体土地被依法征收所获得的收益,经集体成员大会民主决定,依法在本集体成员内部实行分配的行为。当前,土地收益分配矛盾主要表现为以下 类型。
  
  (一)截留型土地收益分配矛盾
  
  2009年7月因修建大广高速公路需要征收河北衡水市某村120亩耕地,征地补偿费标准为每亩28000元。村委会决定给被征地户每亩15000元,其余归集体统一使用,村民不同意村委会的分配方案,征地款一直没有落实。就在建设单位即将在该村被征收的土地上施工时,该村很多被征地农民自发的到即将施工的土地上静坐,阻止施工人员施工。农民认为补偿标准低于河北省政府规定的80%比例标准,要求村委会给予增加比例标准,遭到村委会拒绝,随后找到镇政府,当地镇政府答复:村委会每亩给15000元补偿合法,村民又找到市政府,市政府答复这属于村民自治范围,政府无权干预。承建单位向被征地农民说明高速指挥部已全部按河北省政府规定支付了全额征地补偿费时,农民根本不予理睬,一方面继续采取静坐的方式来向地方政府示威,表达自己的不满情绪,另一方面找律师代理维权。笔者接受委托后立即赶到现场,经过笔者的法律咨询后村民同意撤出现场恢复施工,经过笔者与政府等有关部门的沟通和建议未能奏效。于是,代理农民启动了行政监督申请程序,要求所在镇政府作出行政监督决定,责令村委会依据河北省政府2:8比例标准执行,为被征地户每亩增加5200元安置补助费。镇政府在接到申请后明确表示不予监督,随后将镇政府的不作为问题,行政复议至某县政府,该县政府认为不属于复议范围,仍不作为,又将某县政府复议至沧州市政府。在沧州市政府过问下,镇政府才出面监督,村委会同意按河北省政府文件规定执行2:8分成并补发了安置补助费。本案中高速公路建设单位所给予的征地补偿费符合河北省政府的规定,村委会以壮大集体经济为由擅自制定“土政策”截留被征土地农民的安置补助费,引发征地矛盾。该镇共7个村均存在该问题,被征土地农户均表示不同意村委会制定的“土政策”。这是一起典型的截留型征地收益分配矛盾。
  
  (二)克扣型土地收益分配矛盾
  
  在征地补偿款从上级政府经过乡镇政府再到村委会,然后再从村委会发到农户手中,一级一级的转汇。有的被县级部门克扣,有的被乡镇政府克扣、有的被村委会克扣,甚至有的还存在贪污、挪用的违法犯罪现象。实践中主要表现有两种:一种是擅自降低补偿倍数克扣补偿。例如,承德市某县政府就是通过与村委会签订协议方式,擅自将省政府批准的补偿30倍改为20倍。当地政府直接克扣了征地款10倍差额。应补偿15万元的补偿标准改为倍数为20倍后补偿降到10万元,由此引发村民上访长达7年。第二种是擅自降低产值标准克扣征地补偿款。例如:唐山某市征收的耕地属于菜地,但是按水浇地产值上报省政府,省政府按照水浇地1300元/亩产值标准30倍倍数标准批准征收。按照唐山市政府18号令规定的菜地产值标准是2000-2500元/亩,水浇地产值标准是1100-1300元/亩。两者相差元900-1200/亩,此次共征收79.18亩菜地,被克扣补偿2137860-2850480元。
  
  (三)假借“村民自治”型土地收益分配矛盾
  
  邯郸市某村,因城市建设需要被征收土地80亩,土地补偿费每亩2万元,安置补助费每亩8万元,是该村历次被征地补偿最高的一次,在补偿分配问题上农户之间产生意见分歧,没有被征到土地的户认为应按以前补偿标准发放,这些户占全村享有表决权人数的80%;被征到土地的户要求按本次补偿标准执行,占全村享有表决权的20%。于是,村党支部、村委会制定了民主决策方案,让全村有表决权的农民采用“村民自治”的办法,通过“民主”投票表决方式决定给予被征土地户安置费标准。显然,表决的结果是没有被征地户的意见占绝大多数,按照“少数服从多数”的民主原则,被征到土地的户每亩少分安置补助费3万元。被征到土地的户坚决不同意表决结果,引发群体性上访,上访得到的答复结论是:属于“村民自治”问题,政府、法院均无权干涉。
  
  (四)分配权利缺失型征地收益分配矛盾
  
  这类矛盾主要反映在村委会在确定土地补偿费分配对象的标准时随意限制或取消分配成员资格而引发矛盾。农村中有一群特殊身份的人员,如婚嫁女、入赘女婿、离婚或丧偶妇女其所生子女;交纳入户费的迁入人员;户口迁入县城人员;五保户收养的子女;大中专在校学生;服役的义务兵;超生的子女;服刑人员和刑满释放人员。村委会在制定土地补偿分配对象时常因这些问题发生矛盾。这些特殊人员情况不尽统一,是否属于村集体组织成员,是否具备土地补偿费分配主体资格没有一个可执行的界定政策或法律规定,村委会在确定分配对象时有的村就属于分配对象,有的村就不属于分配对象。张家口市某村在制定土地补偿分配对象时,将已经嫁出女,不论是否有无承包土地一律不享受土地补偿分配权,由于这个村属于县城,全村有120多姑娘出嫁后没有迁出户口,有的当年嫁给非农业家庭,由于两元户口体制无法迁出户口,有的嫁到县城外的村不愿意到农村生活就在县城租房或购房居住,有的还一直承包着耕地,有的虽然没有承包土地,但是按照家庭户口承担多年的“三提一统”费用,有的还取得了宅基地使用权,长期居住在村内。2008年6月有60多位出嫁女联名向当地乡政府反映该问题,但至今因村委会以其不属于集体成员为由拒绝分配土地补偿费,这些人到底是否属于该村集体组织成员?一是没有集体组织章程来规定成员资格的取得和丧失的规定;二是没有政府主管机关的裁决或确认机制;三是没有该类纠纷的司法救济途径。致使该类纠纷长期得不到有效化解,引发大量社会矛盾。
  
  (五)分配方式不规范型征地收益分配矛盾
  
  冀港律师事务所在2009年代理和咨询的河北省范围内的土地纠纷案件共计862件。分析结论是:征地补偿标准偏低的占54%,征地收益分配不合理占31%,征地程序不合法占12%,违法征占地占3%。考虑到所谓的补偿标准偏低往往是实际的土地补偿被提取一定比例的结果,广义上的征地收益分配不合理占案件比例肯定要高于31%。
  
  

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