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加快农村土地承包经营权流转的法律思考

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  加快农村土地承包经营权流转的法律思考
  
  洪碧华
  
  解决三农问题,保障农民利益,必须保障农民对土地的权利。土地承包经营权是农民在土地权利上的主要表现形式,如何完善土地承包经营权的流转制度,是当前深化农村土地制度改革的重要内容,是强化土地承包经营权的物权化、保障农民利益的重要体现。漳州农村土地承包经营权流转率高达15.82%,是沿海地区土地流转率较高的地方,一些村镇创新了流转方式,形成可供借鉴的模式。但是随着流转的承包农户增多,流转形式多样化,流转主体的多元化,流转利益关系的复杂化,土地流转中暴露出一些有等待解决的问题,迫切需要探索建立符合漳州实际和市场经济规律要求的土地承包经营权的流转制度,以确保土地流转不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益。如何依法正确引导农村土地经营权的流转,优化土地资源配置,已成为当前农村工作一项重大课题。为此,我们走访调查了漳州市一些重点县(市、区)及村镇,就土地经营权流转的情况进行深入调查研究,分析土地流转中存在的主要问题,探索完善体制的具体对策。首先要界定土地产权。即虚化土地所有权,强化经营权,使土地承包经营权物权化;其次是在产权界定清晰的基础上,加快培育土地流转市场;第三是创新土地流转机制;第四是发挥政府的的作用,加大农业设施的投入,规划和引导土地流转的科学化,重点扶持和鼓励适合当地的流转形式。
  
  一、农村土地承包经营权流转的客观必然性
  
  从国内外的工业化、城市化和农业现代化的过程看,农村土地的流转是现代化进程中的必然趋势。从我们调研的情况看,漳州农村土地流转的客观必然主要体现在:
  
  (一)土地流转是工业化和城市化发展的必然
  
  随着我国工业化和城市化进程的加快,第二、三产业的迅速发展,为社会创造了大量就业机会,急需大量劳动力,为农村劳动力转移到二、三产业创造了条件。外出打工成为农民增收的重要途径,据统计显示,2008年漳州农民人均纯6506纯元,其中工资性收入2606元,非农收入1031元,两项合计占农民收入的56%。由于农业的比较效益低,农村劳动力流向效益高的二、三产业不断增加,由此造成农村中大批青壮年劳动力外出打工,留守农村的劳动力是妇女、老人,甚至是儿童,只能维持农业一般性的生产,从事传统的种植业生产,这必然导致农业经营效益日趋下降,农业生产的积极性受到打击,以至一些村镇出现了“有田无人种”、“门口趴着一只狗,家中剩下老两口”的现象。这种现象为土地的流转提供了可能;由于规模化的流转为农户带来更多收入,必然有效地推动流转。据我们调查显示:外出打工已成为土地转让、转包、出租的主要原因之一。
  
  (二)土地流转是现代农业产业发展的必然
  
  所谓现代农业,实质是以现代科学技术及其应用水平、现代工业技术及其装备水平、现代管理技术及其管理水平、现代农产品加工技术及其加工水平、现代农产品流通技术及其营销水平为基础、产供销相结合、贸工农一体化、高效率和高效益相统一的新型农业,其中机械化和集约化是现代农业的基本特征。
  
  现代农业的机械化和集约化是以土地的集中规模经营为前提的,而小规模经营对于现代农业则是一种障碍。建立在小规模经营基础上的农业,其技术进步的速度是非常缓慢,难以适应现代农业发展的要求。此外,分散经营的小生产与大市场的矛盾日趋加剧,成为农业增产农民增收的障碍,要破解这一难题,只有通过提高生产的集约化程度,引导农村中的专业大户,培育壮大农民专业组织,发展现代农业,实施产业化经营,从而实现从传统农业向现代农业转变。这从客观上迫切需要推动土地经营权的流转。
  
  (三)土地流转是解决“三农” 问题的必然
  
  土地是农民赖以生存的最基本的生活保障来源,也是农村经济发展的最基本的条件,是决定“三农”问题的基础性因素。“三农”问题的关键在于促进农民增收,目前农民增收的途径主要是:一是依靠发展生产实现规模经营,提高效益、增加收入;二是依靠农民从事非农生产和就业,创造兼业收入和工资性收入;三是通过土地增值带来的收入。这三种增收的途径都有赖于土地的流转,居于目前的状况,通过土地经营权的流转,把劳动力从有限的耕地上解放出来从事非农生产,带来工资性收入,从而增加农民收入。土地流转不仅带来农业生产的规模效益,也为当地的农业生产带来先进的技术和管理,为农村经济的发展起到带头促进的作用。通过流转,农民按照市场价格让出经营权,真实体现土地资源的价格,从而实现土地增值带来的实际效果,并得到实实在此的效益。这也是一些地方政府采取比较积极的态度,支持和鼓励土地流转的原因。
  
  二、漳州市土地流转的过程、现状和模式
  
  (一)漳州市土地流转的过程
  
  1、自发流转阶段(1982—1998年)。上世纪八十年代初,漳州农村基层冲破重重阻力,实行家庭承包为主的责任制。至1982年,除漳州城区的前锋村实行大队核算,2万多个生产队都实行包干到户的生产责任制。随后,又开展稳定山林权、划定自留山、和落实自留滩、责任滩政策。当时,很多群众不愿流转、不敢流转。随着时间的推移,农村相继出现了个别的、隐蔽的、暂时性和自发性的土地流转,主要存在劳动力缺失的家庭,个别举家外出的家庭。这期间缺少政策导向和条件,刚开始流转显得少量零散。而随着农产品加工业的兴起和部分农民进城打工,土地流转慢慢浮出水面。而基层为了解决农业税和“三提五统”难征收的问题,当时出现的“双田制”也可说是土地流转的特例。据1997年底的调查,当时的“责任田”达35.74万亩,占应延包耕地面积248.55的14.4%。这些“责任田”,按劳力、人口承包的占72%,以招标或协议承包的占28%。换名话说,有10万亩的“责任田”是以招标或协议方式实现了“隐性”流转。
  
  2、探索引导阶段(1998—2003年)。在第一轮承包到期后,我市在1999年底基本完成土地延包工作,1.81万个村民小组、197.96万亩耕地完成延包发证,分别占应发证数的95.11%和95.51%。这大大增强了农民的土地稳定感,土地流转有了制度性的基础更加。随着非农产业、农业专业化和产业化经营的快速发展,土地流转的条件日趋成熟。针对这种情况,为了适应农业、农村生产力发展的需要,适时适度发展农业规模经营,在调查研究的基础上,1999年,原漳州农经委出台了《农村集体耕地使用权流转规则》和《漳州市农村集体耕地使用权转包合同》(示范格式),积极指导土地流转,并强调土地流转要按“依法、自愿、有偿”的原则,要经原发包方同意。2000年,经市委主要领导同意,市委办以漳委办[2000]8号转发了农经委的《农村集体耕地使用权流转规则》,要求通过试点,认真总结经验,积极稳妥地加以引导。截止2000年底,我们就观察点的后坂、南书、梅西、仙岭、彭林5个村作了了解,这5个村的耕地使用权流转面积1115亩,占总面积的16.49%。从时间上看,季节性的480亩,占流转面积43%;一年以上的635亩,占流转面积57%。从流转方式上看,转包的554亩, 占50%;公司(企业)统包的160亩,占14%;公司统一经营、原承包户原地原种的401亩, 占36%。由于观察点分别代表平原、沿海、山区农村,由此也可大略印证全市的流转情况。
  
  3、机制创新阶段(2003年至今)。群众的法律意识逐渐增强,一些地方开始用协议或合同来规范流转关系,维护农民的利益,但总体来讲还是公司和大户居主导,一家一户的农民仍处弱势地位,也难以分享到土地增值而实现的超额利润。《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《农民专业合作社法》等及有关法法规的出台,为培育土地流转主体,规范农村土地承包经营权流转行为,维护流转双方当事人合法权益,促进农业和农村经济发展,营造良好的法律环境。一些大的食品加工企业如东方食品公司等,积极引导农村能人建立相关的专业合作社,建设示范基地,实现品种、技术、质量、价格等方面的统一,建立更加紧密的协作关系进行流转的制度

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