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从生态环境法律保护为视角看西部地区可持续发展

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  从生态环境法律保护为视角看西部地区可持续发展
  
  常祯
  
  可持续发展问题对人类生存与发展具有非常重要意义。西部地区是国家的生态屏障,其可持续发展问题,不仅关系到西部地区经济社会的顺利发展,而且关系到整个国家经济社会持续稳定的发展。可持续发展要求发展应具有公平性原则,体现为时间上的公平性与空间上的公平性。 而在我国要实现这种公平,就是要解决东西部地区发展的平衡问题,重点是破解制约西部地区可持续发展的主要障碍和“瓶颈”。
  
  一、环境问题是制约西部地区可持续发展关键性因素
  
  有专家认为,当前制约西部地区可持续发展的主要因素有三个方面:贫困、人口增长、环境退化。西部地区自然环境脆弱而恶劣,人口相对过剩,经济、文化相对落后,贫困人口较多,从而形成环境退化—人口增长—贫困这样一种恶性循环。因此,西部地区要可持续发展,就必须走出恶性循环怪圈,打破环境与贫困、人口增长的恶性循环。如何打破这一怪圈呢?一是解决贫困问题。在解决贫困问题上,我国以往的扶贫战略是以经济政策扶持为主导,结果是生态失衡加剧,环境进一步恶化,用大量资金和管理投入换来的经济增长也常被无情的自然灾害夺走。 因此,通过扶贫打破恶性循环怪圈此路不通。二是人口问题。西部地区人口增长受国家计划生育的基本国策限制,已经取得了一定的成效,但并没有解决西部地区恶性循环问题,故此路也不通。三就是环境问题。西部地区是我国主要大江大河的发源地,是国土的腹地和屏障,其生态环境对于全国社会经济发展也至关重要。西部生态环境的显着特点就是环境问题突出,具体表现为:水土流失严重、沙漠化扩大、土壤退化、植被破坏、生物多样性减少,生态脆弱,生态状况总体呈恶化趋势。造成西部地区生态环境恶化的主要原因是不合理开发利用自然环境的人类活动,如对森林的过度开采、选择开垦对象不对、对水资源的利用不当等。笔者认为,破解西部地区恶性循环怪圈,最关键的是扼制环境退化,保护、改善西部地区脆弱的生态环境。因为只要生态环境恢复了,土地生产力提高了,土地承载人口率将会大大提高,人们的生活水平就会改善。从这个意义上讲,西部地区生态环境恢复和保护,对于西部地区可持续发展起着关键性的作用。
  
  二、环境保护法律体系缺陷问题是西部地区可持续发展的主要障碍
  
  法律基本原则体现着法的本质和根本价值,是整个法律活动的指导思想和出发点,构成法律体系的神经中枢,是法律体系的基础,是法律精神的实际体现,决定着法的统一性和稳定性。 在我国,由于环境法的基本原则及价值追求等环境法理的研究深度不够,导致环境法律制度分散、独立,环境法律原则体系缺乏法理和实践的双重合理性,是西部地区环境污染和破坏严重的趋势未能得到全面控制,局部反而恶化的又一重要原因,也是可持续发展的主要法律障碍,因此以可持续发展理论为基础,针对环境公益及其外部性、多样性、多元性等特点,构筑环境法的基本原则体系,并明确其价值追求极有必要。 注重对环境法律原则和基本原理的研究,利用原理上的突破来指导环境资源法律基本原则具体内容的改进和原则体系的革新,不仅有利于完善环境资源立法,深化环境法理论,促进可持续发展,指导环境公益的界定、确认、维护和分配,而且对切实有效地解决西部地区的环境问题有直接的理论和实践上的重要意义。
  
  三、西部地区环境保护法律体系的重构
  
  随着我国西部大开发战略的深入推进,西部地区可能伴随的环境污染和生态破坏已成为严重问题。面对这种环境紧张状况,现行环境保护法律体系严重缺陷已够成加强西部地区可持续发展的环境法制的主要障碍和“瓶颈”因素。因此,全面进行针对西部地区特殊地域的环境资源保护立法,重构适应可持续发展要求的环境保护法律体系,是亟待解决的重要问题。
  
  20世纪90年代中期以来,环境法学界虽然在可持续发展观念指导下对环境法律原则及其体系的整合、改革和创新问题积极展开了多方面、多形式的研究,并已取得一些突破。但是,我国西部地区在开发过程中,政策优先、行为优先、缺乏配套法律法规的现象比比皆是,行为的先行性和立法的滞后性导致开发秩序的混乱,直接威胁到生态环境安全。所以,构建西部地区法律体系成为当务之急,应着手以下几个方面的立法:一是制定西部开发法。西部开发不仅关乎西部的发展,而且是牵系中华民族迈向二十一世纪的头等大事,因而开发西部的法律定位一定要高,以基本法律的形式由全国人大制定,可以视为开发西部的“宪法”,使西部开发有法可依、有章可循。二是西部环境资源法。我国目前已经初步建立了以《环境保护法》为基本法,以环境保护管理单项法律为内容的比较完善的环境与资源保护法律体系。西部作为长江、黄河发源地,重要性自不待言,恶劣的生态环境要求特事特办,专就西部的环境问题进行立法,特别加以保护,不但要保护自然资源,还要改善生态环境,防止工业污染,所以称为环境资源法。在立法模式上,应突破现有的环境法律监管体制,借鉴国内外环境保护的立法经验,进行超前立法。三是特定事项的单行立法。鉴于生态环境的系统性、综合性,对其管理保护应当突破行政区划的界限,按照生态区域的特性就特殊事项进行特殊立法,如《沙漠化防治法》、《长江源头保护法》、《黄河源头保护法》等,最终达到改善环境状况、提高环境质量的目的。四是地方性法规、规章和制度。法律在运用过程中会不断地出现一些新情况、新问题,要求有立法权的地方人大、政府、自治机关等部门因地制宜、在不违反法律的前提下制定适应实际情况的法规、规章和规范性文件,这也是西部环境保护法律体系的有机组成部分。
  
  四、西部地区生态环境的法律保护
  
  (一)加快体制改革,提高执法水平
  
  西部环境保护在构筑了较完善的法律体系后,重点任务是如何保证这些法律的贯彻实施。最充分地实现立法的宗旨是每个立法者的美好愿望,要不背离这个初衷,就要在执法体制、执法者的素质、执法监督等方面建立一种合理机制,确保最大限度的接近立法本旨。笔者对于该机制的初步设想如下:
  
  1、理顺执法部门的权限。《环境保护法》第7条规定:“国务院环境保护行政部门对全国环境保护工作实施统一监督管理,县级以上地方人民政府环境保护行政部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理;国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁路、民航管理部门分别在与自身业务相关的范围内对污染防治实施管理,县级以上人民政府的土地、矿产、林地、农业、水利行政部门按照资源要素分别对资源保护实施监督管理。”环境监督除环境行政机关外已达13个,实行的是统管与分管相结合的多层次管理体制,执法主体林立,权力过于分散,责任不明,容易造成执法混乱、“大家都管其实谁也不管”的被动局面,使环境保护工作大打折扣。如果西部地区这一特殊地域再沿用这种模式,势必不利于环境保护,为此建议成立西部环境资源保护局,隶属于国家环保总局,打破行政区划的界限,减少行政执法障碍,削减其他相关部门的环境执法权,其权力由环境保护行政机关统一行使,使其具备综合的执法能力。
  
  2、提高执法者的素质,建立一支高素质的执法队伍。执法水平的高低直接取决于执法者的素质,其品质、学识、对法的领悟能力都将影响执法效果。随着各项政策向西倾斜,必将吸引大批优秀人才尤其是大专院校毕业生进入西部,应当抓住这一有利时机,吸引优秀人才加入到环境执法队伍中来;要完善干部人事管理制度,实行竞聘上岗,大胆启用政治素质好、业务能力强、理论水平高的年轻干部,使其充实到领导工作岗位中来;要加强对现有执法队伍的

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