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我国商业银行规章制度层级问题探析

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  我国商业银行规章制度层级问题探析
  
  张在祯
  
  【内容提要】本文以商业银行“规章制度”的基本概念为起点,以中国银行业特别是商业银行的组织形式在改革开放进程中的变迁为基础,从完善商业银行公司治理结构、明确公司内部职责分工、实施层级管理的角度,提出我国商业银行规章制度的层级划分与界定问题,浏览了目前商业银行规章制度层级界定的概况,探析了商业银行规章制度层级划分的基本原理,分析了商业银行公司章程地位的特殊性,探寻了商业银行规章层级划分的法律依据,对商业银行三级规章的界定要素进行了比较分析,介绍了三个层级划分制度具体运用的案例。笔者认为,科学合理地划分商业银行公司规章制度的层级,界定每个层级规章所调整的事项,有利于从完善商业银行规章制度体系建设的角度,促进商业银行的公司治理,防范金融风险。
  
  一、关于商业银行规章制度的基本概念
  
  在商业银行的日常经营管理活动中,我们经常将“规章”与“制度”不加区别地统称为银行的“规章制度”,或简称为“制度”而使用。如在很多场合可以听到“我行的信贷规章制度”,或“我行的信贷制度”等提法。但仔细分析,“规章”与“制度”是既有联系又有区别的两个概念。
  
  就一般意义而言,“制度”是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。可见,“制度”的内涵虽小但外延非常广泛,毫无疑问,“制度”包括了“规章”。而“规章”只是“制度”的一种特殊表现形式,是指在调整内容、制定部门、审议机构、发布形式、效力等级等方面具有特定要求的狭义上的“制度”。从表现形式来说,制度的名称可以是“纲要、政策、框架、通则、规定、办法、细则、标准、准则、规则、指引、指导意见、实施意见、流程、规程、通知”等等。其中,最常见的制度名称是“通知”,除“通知”之外的上述其他名称,往往是作为“规章”的标题名称使用的。最常用的规章的名称是“办法”。同时,我们又会发现任何一部“规章”里面往往又规定了一系列更加具体的小“制度”。如《上海银行信贷违规行为处理规程》这部规章,又规定了“立案制度”、“调查制度”、“认定制度”、“处理制度”、“执行制度”等一系列的具体制度。
  
  有必要指出,我们在阐明规章制度层级问题过程中,单独使用“规章”一词时,就是指具有特定形式的“制度”,是从狭义上谈“规章”的;当我们笼统地使用“规章制度”时,是从广义上较为随意使用“制度”一词的。例如,《上海银行规章制度管理办法》规定,规章制度体系框架,主要由“公司章程”、“规章类制度”、“其他制度”三类规章制度构成。该办法所称“规章类制度”,是“制度”的一种特殊表现形式,特指在调整内容、制定部门、审议机构、发布形式、效力等级等方面具有特定要求的狭义上的“制度”。而“其他制度”是指会议纪要、修正案、过渡通知、补充通知、转发通知、发文通知和操作手册等。
  
  我国的商业银行发展到今天,都自觉或不自觉的重视规章制度建设工作。更何况银行素有“铁账本、铁算盘、铁规章”的“三铁”之称。可以说,商业银行规章制度建设的体系、规划、计划、体例、立项、起草、讨论、征询、审查、审议、签发、报批、备案、解读、培训、检查、评价、修改、解释、清理、选编、汇编、编纂等各个环节,都日趋完善,甚至有些商业银行的规章制度系统化工作也取得了令人瞩目的成果。但是,笔者认为,我国商业银行在“规章制度的层级界定”问题上,有待于深入研究,依法合规,科学界定,具体应用,逐步完善。
  
  二、商业银行规章制度层级问题的提出
  
  自1978年我国实行改革开放30多年以来,中国银行业经历了生机蓬勃的发展阶段。1948年中国人民银行成立后,在相当长的时期内,实行“大一统”的银行体制,中国人民银行既从事政策制定和实施,又办理具体银行业务。1984年国务院作出中国人民银行专门行使中央银行职能、建立四大专业银行的决定。特别是1995年颁布的《中华人民共和国商业银行法》规定,该法所称的商业银行是指依照该法和《公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。1993年国务院作出关于金融体制改革的决定,建立政策性金融与商业性金融分离,以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系。伴随着近年来我国改革开放进程的逐步深入,以商业银行为代表的中国金融业的企业组织形式发生了根本性的变化。除了新设立的金融机构实行股份制以外,国有独资银行纷纷改制为国有控股股份公司制企业。特别是全国性股份商业银行和城市商业银行从无到有,迅猛发展。值得关注的是最近国家开发银行也正在转制为商业银行、上市、引进境外战略投资者。商业银行最本质的变迁,就是从无到有、从非企业到企业法人,从非公司制企业到公司制企业、从有限责任公司到股份有限公司。我国商业银行的组织形式进程的变迁,是商业银行规章制度层级界定的组织基础。
  
  从商业银行内部来看,商业银行的公司治理机制建设虽然取得了一定成果,同时还不同程度地存在着公司治理架构不健全、决策执行体系架构不合理、监督机制有效性不足等问题。历史上的公司治理讨论中,商业银行只是作为一般公司治理的企业频频被人们关注,但从1997年东南亚金融危机以来,特别是由此次正在蔓延的次贷危机引发的愈演愈烈的全球性金融风暴中,许多银行倒闭或遭受重大损失,进一步验证了良好公司治理的重要性,商业银行内部的公司治理问题进一步得到了更多关注。如何在组织制度上最大程度地保证公司的行为理性,避免或减少独断专行的决策给商业银行带来的损失,实现经济利益的最大化,应当引起金融界和法律界人士的高度关注。笔者认为,科学合理地划分公司规章制度的层级,界定每个层级的规章所调整的事项,不仅是公司规章制度建设中的核心问题,也是公司治理结构和经营管理机制的外在表现。
  
  所谓“规章制度层级”,即规章制度的层次级别,是指根据有关法律、法规和规章,结合商业银行公司治理架构的具体情况,按照规章制度的制定部门、调整事项、法律效力、审议机构等界定要素所确定的商业银行规章制度的层次级别。本文正是基于商业银行发展到实行公司法人治理的阶段,对我国商业银行规章制度建设中的规章制度层级问题进行初步探析,从完善公司规章制度体系建设的角度,促进商业银行的公司治理,防范金融风险。
  
  三、商业银行规章制度层级问题的概况
  
  尽管我国银行业监管机构并没有强制性规定,要求商业银行必须制定诸如《XXXX银行规章制度管理办法》之类的规章制度,实际上大部分商业银行都制定了有关规章制度制定管理方面的规章制度,但是,在此类规章制度中明确划分界定规章层级的并不多。
  
  关于商业银行规章制度的层级问题,比较有代表性的表述为“构建了以《章程》为母法,涵盖基本管理制度、重要规章制度、具体规章制度等多层次的制度体系”。据此观点,是将规章制度划分为基本规章制度、重要规章制度、具体规章制度三个主要层级,另外,还有公司《章程》和其他规章制度。即使有些银行的有关部门或行领导有过这样表述和提法,实际上对不同层级的规章制度的概念、规划、职权、立项、起草、审查、审议、签发、发布、文号、解释等因素做出明确的区别与界定的少之又少。也有商业银行在其规章制度管理办法中明确规定了规章制度层级的其他分类,如《上海银行规章制度管理办法(2006版)》,就将规章划分为基本规章、具体规章和操作规章三个层级。
  
  据笔者了解,各商业银行在规章制度的审议这个关键性环节上,不管是自发还是自觉地正逐步走向规范化。许多重要规章除经分管行领导审核外,还根据规章所调整的

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