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论公立高校银行贷款的政策性特征

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  论公立高校银行贷款的政策性特征
  
  李文江
  
  政策性银行为什么能够成为支持公立高校健康发展的主要力量,或者说公立高校政策性银行贷款的合法性、可行性,笔者试图加以论证。
  
  一、政策性银行和公立高校同系公法人
  
  (一)对公法人的认识
  
  所谓公法人,与私法人相对,是法人制度不断发展的产物。在古代罗马法中,法人的团体形态有三种:一种是成员显现型,指由一定数量成员(社员)构成的团体,如各种协会,其成员的地位和作用得到最大程度的显现。罗马法中有人的集合体(UniversitasPersonarum)的概念,它成为以后社团法人的起源。第二种是成员隐现型团体,它是物的集合体(Universitastrerum),如中世纪时的教会团体,其成员的地位和作用不甚明显,但财产却显示得很充分。它以后发展成为现代民法中的财团法人。第三种就是成员不现型团体,如古代罗马法中的国库(国家)和市府(地方自治团体),它们拥有独立的财产并可以独自享受权利,承担义务,既是公法主体,具有独立的公法上的法律人格,同时又是市民社会中具有独立人格的私法主体。他们的成员不能显现,和作为“人的集合体”与“物的集合体”的法人不同,它们以后发展成为公法人。
  
  公法人的概念主要见于大陆法系国家,目的是为了区分国家与私法人的不同。这种不同乃在于公法人是由公法设立的;其存在的目的主要不是为了从事民事活动,享受民事权利、履行民事义务、承担民事责任,而是要为公共利益行使行政权力或提供服务,因而其所享有的权利也主要是公法所规定的行政权力。十九世纪中叶以后,公法人的概念迅速扩充,除国家以外,公法社团、公法财团、公共营造物等也被纳入公法人的概念之中,也就是本文下面所指的公法人中的特别法人。但公法人概念虽系继受民法概念而来,但在发展过程中,却因公法的独特性,而形成不同的概念。如民法上的法人,系指自然人以外,由法律所创设的,可以享有权利、承担义务的抽象组织体,因而只要具有权利能力,就是法人,很少有例外。但公法上却存在着完全权利能力、部分权利能力及不具权利能力的区分,而公法人只是其中具有完全权利能力的主体。也就是说,公法人不仅可以以自己的名义行使权利与义务,而且可以独立地承担责任,不仅可以对抗第三人,而且可以对抗设立它的国家或地方自治团体。
  
  主张区分公法人与私法人者对如何进行区分并无统一标准,而是存在多种学说:
  
  一是目的说。即以公共利益为目的而设立的法人为公法人,以私人利益为目的而设立的法人为私法人。
  
  二是设立依据说。即依公法而设立的法人为公法人,依私法而设立的法人为私法人。
  
  三是设立者说。即由国家或公共团体设立的法人为公法人,由私人设立的法人为私法人。
  
  四是法律关系说。即对国家有特别利害关系并受国家特别保护的法人为公法人,反之则为私法人。
  
  五是权力说。即凡行使或分担国家权力或政府职能的法人为公法人,反之则为私法人。
  
  六是一般社会观念说。即依当时的社会观念认为是公法人者即为公法人,认为是私法人者则为私法人,并没有一个明确的标准。
  
  笔者认为,上述学说都只从某一方面而不是完整地描述了区分的标准。笔者主张应采目的说与设立者说,即由国家或公共团体以公共利益为目的而设立的法人为公法人。
  
  公私法人的划分是建立在公私法划分的基础上的,是西方学者把法律分为公私法的产物。前苏联和东欧国家由于摒弃公法与私法的划分故不承认公法人与私法人的区分。我国法学理论由于受前苏联理论的影响,在一个相当长的时期,将我国一切法律均视为公法,而否认有私法之存在。这一理论产生于、也适应了以前权力高度集中的行政经济体制的要求。而在社会主义市场经济条件下,特别是在加入世贸组织后,这种理论显然已经不能适应现实的需要。基于市场经济本身的性质,在当前强调公私法的区分,具有重大的理论意义和实践意义。有学者主张,区分公法与私法是建立市场经济法律制度的前提,力主应区分公法与私法。笔者同意这一主张,并认为,在社会主义市场经济条件下,只要承认公法与私法的划分,便存在公法人和私法人划分的重要价值和意义。我国已有学者肯定这种划分的法律意义。笔者认为,随着改革的进一步深入,将会出现更多的、旧的法人分类方法所不能包容的新型法人,如存款保险公司、公证机构等等,只能以公法人与私法人的分类方法来划分。
  
  (二)我国政策性银行属于公法人
  
  我国民法对法人的分类并不能囊括政策性银行这类新出现的法人。我国现行《民法通则》将法人分为企业法人与机关、事业单位和社会团体法人两大类。笔者认为,这种分类并不能将我国的政策性银行这类新出现的法人包括进去。这是因为:
  
  第一,政策性银行不是企业法人。企业法人是指以营利为目的的、独立从事商品生产经营活动的法人;其中以营利为目的、具有独立经济利益是其重要的法律特征。而政策性银行区别于其他商业性金融机构的主要特征便是不以营利为目的,专门贯彻、配合政府社会经济政策或意图,以追求社会整体效益为依归;它具有一定的独立经济利益,也要加强经济核算,争取保本微利,但它并不象商业性金融机构那样非常强调自己的独立经济利益。从另一个角度看,如果政策性银行为企业法人,那么它们就与商业银行毫无二致,其设立与运作也必须适用《商业银行法》的规定,而这显然是有违《商业银行法》的规定和国务院有关规定的。因而,我国的政策性银行不是企业法人。有人认为,我国政策性银行是国有企业法人,并没有充足的理由。《国家开发银行财务管理暂行办法》第3条提到,国家开发银行要办理工商登记。依笔者理解,这实际上是在把国家开发银行作为企业对待,因为在我国,只有企业才需要到工商行政管理机关办理工商登记。
  
  第二,政策性银行不是机关法人。机关法人是指依照国家法律和行政命令组建的、以从事国家管理活动为主的各级国家机关。它们是代表国家从事管理活动的组织。从不以营利为目的这一特征来看,政策性银行和机关法人是一样的;但机关法人另外具有的代表国家从事管理活动、依法享有、行使国家赋予的公权力的特征却是政策性银行所根本不具备的。虽然政策性银行充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的工具,但政策性银行本身并不是政府的组成部门,不是国家机关。因此,政策性银行不是机关法人。
  
  第三,政策性银行不是事业单位法人。事业单位法人是指从事非营利性的社会各项公益事业的各类法人,包括从事新闻、出版、广播、电视、电影、教育、文艺等事业的法人,是社会主义精神文明的重要内容。这些法人组织不以营利为目的,一般不参与商品生产和经营活动,虽然有时也能取得一定收益,但属于辅助性质。在不以营利为目的这一点上,政策性银行与事业单位法人是一致的;但如前所述,事业单位法人的活动仅限于文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等方面的社会公益事业,虽与商品经济活动不能截然分开,

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