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试论征收土地补偿制度设计的成本效益分析

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  试论征收土地补偿制度设计的成本效益分析
  
  闫凤翥
  
  我国现行土地补偿采用不完全补偿原则,与公平补偿相距甚远。这其实是剥夺了失地农民分享工业化和城镇化成果的机会,严重威胁社会主义新农村的建设和和谐社会的构建;同时刺激了政府过度征地,导致农地资源严重浪费,威胁国家粮食安全。因此,为了统筹国家、农村集体和农民个人三者利益,确保全面建设小康社会目标的实现,我国应尽快确立公平补偿原则,并在此基础上,借鉴它国经验,渐进地构建起具有中国特色的征收土地公平补偿制度。
  
  一、现行征收土地补偿制度
  
  我国关于征收土地补偿的法律性条款,最早见于1944年颁布的《陕甘宁边区地权条例》中,之后1950年的《铁路留用办法》和《城市郊区土地改革条例》、1962年的《农村人民公社工作条例》、1982年的《国家建设征用土地条例》都对征收土地补偿的问题做了或多或少的规定,1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布后以耕地前三年平均年产值为征地补偿制度正式法律化被固定下来,该法随经几次修改,但该制度一直延续至今。目前,征收土地补偿制度设计法律条款体现在《中华人民共和国土地管理法》第47条中,该条规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”依据该法条规定征收土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费三项内容。二○○六年四月十日国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知(国办发[2006]29号)明确提出:“各地要从实际出发,采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计。对城市规划区内的被征地农民,应根据当地经济发展水平和被征地农民不同年龄段,制定保持基本生活水平不下降的办法和养老保障办法。对符合享受城市居民最低生活保障条件的,应按规定纳入城市居民最低生活保障范围。已开展城市医疗救助制度试点的地区,对符合医疗救助条件的要按规定纳入救助范围。有条件的地区可将被征地农民纳入城镇职工养老、医疗、失业等社会保险参保范围,通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题。对城市规划区外的被征地农民,凡已经建立农村社会养老保险制度、开展新型农村合作医疗制度试点和实行农村最低生活保障制度的地区,要按有关规定将其纳入相应的保障范围。没有建立上述制度的地区,可由当地人民政府根据实际情况采取多种形式保障被征地农民的基本生活,提供必要的养老和医疗服务,并将符合条件的人员纳入当地的社会救助范围。”2006年8月31日,国务院下达《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)第二条规定:切实保障被征地农民的长远生计,征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。社会保障费用不落实的不得批准征地。“上述规定征收土地还应给予农民社保补偿,从而使征收土地补偿项目增加为四项。
  
  土地补偿费和安置补助费的补偿标准按照该耕地被征收前三年平均年产值的倍数进行确定,总和不得超过被征收前三年平均年产值的三十倍;被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,则由各省、自治区、直辖市规定。从法律的规定和征地实践来看,这种以产值标准确定补偿的制度,实际是在计划经济体制下的经济补偿,而对与被征收土地因市场供求关系形成的土地收益毫无关系。
  
  二、现行征收土地补偿制度设计成本大于效率
  
  现行征收土地补偿制度设计属于不完全补偿制度设计,与当今社会主义市场经济运行体制不能匹配,以耕地产值确定补偿标准不能反映现实农村土地实际收益。在86年计划经济体制下的农业生产,是以单一种植为主,而今在市场经济体制下的农民家庭土地承包经营体制是以土地为主的多种经营,完全参与了市场竞争;耕地年产值已经不能完全的反映农民土地的实际收益价值,耕地年产值只是农作物产量与价格的函数,其高低与被征土地地区的建设用地土地供求关系、城市等级、土地利用、被征土地位置、当地经济状况、土地供应市场价格等众多因素无关;农产品的市场供求价格与建设用地供求市场价格没有必然的联系,且是不稳定的指标,两个价格的市场溢价也没有必然联系。耕地年产量受自然界因素影响较大,如果前三年连续遇到自然灾害,颗粒无收年产量必将为零或下降,从而直接影响产值,如果此时被征收补偿岂不是为零吗?实践中按年产值计算出来的补偿标准根本不能解决失地农民的长远生计。从理论上讲,土地补偿标准的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关,而与土地年产值的关联性并不明显。概括的说,现行征地补偿制度游离于土地市场价格之外,已产生较大的社会负面影响。严重损害了农民权益。建立市场补偿制度,不仅要补偿所征收土地本身的通常价值,还必须补偿其“特别价值”(1794年《普鲁士一般邦法》)以减轻日益加重的政治的、社会的、经济的成本。
  
  年产值是农作物产量与价格的函数,其高低受所处地区的农业生产条件和社会经济条件的影响,与被征地的区位等地价因素无关。农产品价格是不稳定的指标,农业生产受自然界因素影响较大,前三年中如果遇到自然灾害年产量下降直接影响产值。实践中按年产值标准计算出来的补偿标准根本不能解决失地农民的长远生计。从理论上讲,土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关,而与土地年产值的关联性并不明显。概括的说,现行法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外,严重损害了农民权益。
  
  随着工业化、城市化进程加快,征收土地补偿制度设计滞后,许多地方掀起了以兴建经济开发区、高新技术园区为名义的轰轰烈烈的“圈地运动”,大量的农村土地被征收用于非农建设,农民集体土地加剧流失,大量失地农民生存状况急剧恶化。据统计,每年我国因征收土地征用约近30余万农民失去土地,农民土地权益损失近20000亿元。在众多的上访案件中,近三分之二的案件是由征收土地征用而引发的。由于征地补偿制度设计不合理,政府以十分低廉的补偿费就买断了他们祖祖辈辈赖以生存的土地,从而倒手出让给开发商换取高额的土地出让金,农民丧失土地就意味着丧失了生存的基础。对于很多年龄偏大、文化程度不高、缺乏就业技

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