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土地公益征收征用模式的构建

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  土地公益征收征用模式的构建
  
  张军陈
  
  一、公共利益的解读及界定标准
  
  “公益”,即公共利益,是在法国1789年发表的《人权宣言》中第一次提出的,是指政府部门实施土地征收征用行为的法定原因。《物权法》通过后,社会上许多专家学者和民众纷纷对其中第42条的公共利益发表了各自的看法,对其进行不同的解读,从一定程度上反映出了公共利益的界定存在相当大的弹性空间,因此对公共利益进行本质分析是构建公权力限制模式首要解决的问题。
  
  物权法起草专家梁慧星教授认为公共利益的内涵和外延极不清晰,对政府的土地征收征用行为不能发挥应有的限制效力,因此他在《中国物权法草案建议稿》中建议对公共利益界定的立法模式采用更为明确的概括式。中国人民大学法学院院长王利明教授却对《物权法》中公共利益的不具体界定表示肯定,他认为公共利益是一个弹性条款,在不同情况下有其特殊意义,法律不应对此作“一刀切”的规定。郑州大学法学院的沈开举教授认为《物权法》中公共利益的概念应当与公众性共同利益的概念一致,并且应以公众利益为依托。他还特别指出社会的公民或是社会民间组织均有权利来维护和界定公共利益,不能让公共利益被政府部门所垄断,要加强社会主体的补充作用。
  
  而社会民众对公共利益的理解较为表面,他们认为公共利益是社会所有公民利益的简单的叠加,只要某项利益符合社会大多数公民的利益需要,则可以认定为公共利益。但《物权法》中并没有对公共利益作出明确的界定和解释,使得公共利益在实际操作中缺乏法律的强有力保护。民众还普遍认为政府部门是公共利益的代表者和执行者,理应拥有公共利益的话语权,但并不等同政府可以垄断该权力。通过对专家学者和社会民众对公共利益解读比较,笔者认为双方在公共利益界定的看法上存在相对的一致性,均认为《物权法》中公共利益的概念具有不确定性,既有利亦有弊,但在实际操作中却给政府部门的征收征用权行使留出了较大的法律空子,对公民合法权益的保护造成一种严重的威胁。因此,规范我国土地征收征用的制度和程序是最终所要解决的问题。但是在此问题解决之前,首先要弄清楚在土地征收征用中公共利益的界定标准应具备何种条件,只有在清晰明确了公共利益界定标准的前提下才能进一步设计和构建征收征用的相关模式,才能让公共利益真正成为公权力行使的限制。综合上述专家学者和民众对公共利益的解读,并结合所要构建的征收征用的模式特点,笔者认为公共利益的界定标准应具备以下四个特性。
  
  第一、公共利益实现过程中的权力监督性。现时政府部门的征收征用权出现了的越权和滥用,故需建立有效的监督制约模式。除了加强对公共利益表达模式和补偿模式的建设外,还应对公权力的行使过程进行违宪审查、司法审查、或是上级部门的监督、专门监督等国家权力性监督,这是一种“以权力监督权力”的制约机制。第二、公共利益实现程序的合理合法性。财产权是公民神圣不可侵犯的权利,只有在法定的条件和程序下才可以基于公共利益的要求而依法对公民财产权进行克减或限制,因此公共利益的实现程序需要合法合理。无论公益征收征用的目的是如何的正当合法,一旦不通过正当程序而实施的,其产生的结果仍然是不正当,不合法的。第三、公共利益实施中的全民决策性。以公共利益为名实施的征收征用的行政措施,必须要在实现程序的合理合法基础上对公益征收征用等行为实施决策和执行全过程的公开透明,依法保障行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等民主权利,让行政相对人充分参与到公益征收征用的行政措施中。第四、公共利益实现程序的合理补偿性。公权力追求公共利益而实施土地公益征收征用必然会造成公民权利的普遍牺牲或特别牺牲,我国《物权法》中明确规定因公共利益实施土地征收的,要给予利益受损方适当的补偿,这就体现了公共利益实现程序中的合理补偿性。
  
  笔者认为只有同时具备以上四种界定标准的公共利益才能成为政府部门实施土地征收征用的理由,但在现实生活中,政府部门所谓的因公共利益实施征收征用却频频出现侵害公民合法权益的事件,究其原因在于缺失了一套具有极强针对性和操作性的征收征用模式来对公权力进行全面的限制,但究竟是法律的缺失还是公权力的滥用导致这一模式的缺失?本文将对其进行实证分析。
  
  二、我国土地征收征用中公共利益表达模式的设计
  
  世界各国的土地公益征收征用的程序虽然各不相同,但是在对公共利益的表达模式上各国均有规定。例如加拿大联邦及安大略省土地征收法也对听证模式做出相关的规定,但同时还要求组建调查委员会对公益目的性进行调查并向征收批准机关提交报告,批准机关最后认定征收征用行为的公益目的性。法国的土地征收征用法律中规定只有最高法院才有权批准征收征用的公益目的。由于我国在土地征收征用中缺乏一整套可具操作性的公共利益表达模式,使得征收征用程序存在相当多的漏洞。笔者将从社会不同角度来对征收征用权制约进行逐一探讨。
  
  (一)立法机关(人大)直接界定公共利益的模式
  
  我国台湾地区的《土地法》、《土地征收条例》规定“中央地政机关”为土地征收征用的核准机关,“中央地政机关“必须对土地公益征收征用实行形式与实质的双重审查。其实质审查就是针对土地征收征用行为是否符合法定的公共利益条件。借鉴我国台湾地区对征收征用程序中设立的模式,笔者将从立法机关直接界定公共利益的职能层面去设计公共利益的第一种表达模式。土地征收征用的公益目的性界定必须通过民主制度来实现,这是符合公共利益界定标准中的实现程序合理合法性要求,而立法机关的运行机制是这种民主制度的最好体现。我们近似地把立法机关认定是“中立旁观者”,即公平公正地判断问题的第三者,他不与所产生的问题具有实际直接的利益关系,其对问题的认定应让问题双方所确信和认可。鉴于目前我国《物权法》对征收征用中公共利益的概念点到即止的情况,故立法机关直接界定公共利益的表达模式采用“一事一议”的方式,即人大代表以社会民众的整体利益要求为导向对政府部门的具体征收征用行为是否符合公共利益这一目的进行实质审查,直接界定公共利益。不经立法机关审议过的征收征用方案不能认定其符合公共利益要求,以这种方式构成的“公共利益”表达模式能较为有效地限制政府征收征用权的滥用。
  
  (二)公众参与制度下的听证模式
  
  加拿大联邦及安大略省土地征收法规定任何与征收有关的土地所有者可以在接到正式邮件或第一次公告30日后,向批准机关提出书面申请,要求举行听证会,以确定用地事业是否符合公益目的。但是,听证并不是必经的征收环节。我国台湾地区对此也有规定,即需用土地人于事业计划报请目的事业主管机关许可前,应举行公听会,听取土地所有权人及利害关系人的意见。纵观我国所有关于土地征收征用的法律,不难发现,只有在土地征收征用后的补偿阶段才能依申请人的请求召开听证会,听证的内容也自然是补偿的细则,对于公共利益认定的听证却没有相关的规定。借鉴加拿大和台湾地区的相关规定,笔者将设计一套对公共利益界定的听证模式,此种听证模式必须是征收征用程序中必经的阶段,以此来加强公民的参政议政权力的行使。
  
  在土地公益征收征用中,当事人与行政机关作为利益的双方,应平等对话,行政机关不能单方面垄断公共利益的话语权,通过公众参与制度的设置,可以让行政机关与民众进行信息交换,一改传统上行政机关对信息的垄断而形成信息不对称的难题;另一方面,能对行政机关的公权力行使营造一种无形的监督氛围,进一步弥补征收征用中公共利益判断的合法性和公正性,实现寻求符合多数利益主体的公共利益。在坚持民众参与制度的前提下,公共利益界定的听证模式理应成为必然的选择。听证模式被认为是正当程序的最低限度要求,其引入能最大限度地保证土地征收征用中的公共利益认定能符合政府与社会民众的统一要求。公共利益界定的听证模式能使民众充分行使其知情权、参政议政权,也直接体现了公共利益实施中的公开参与性,也间接削弱了行政机关的垄断地位。如能让行政相对人发挥其民主权力则能让其充分了解整个征收征用工作的开展,便于后期公共利益补偿工作的顺利开展,能最大限度地分解民众

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