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农村宅基地流转及其法制研究

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  农村宅基地流转及其法制研究
  
  ——从法经济学的视角分析
  
  罗亚海
  
  一、农村宅基地制度现行的相关法律制度及其解读
  
  (一)宪法关于宅基地的规定
  
  农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。[【1】根据2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正,第十条;]【1】
  
  根据宪法规定的精神,宪法关于宅基地的规定是局限在所有权的限制层面,不仅规定了所有权的归属,也规定了所有权的转让的限制,但是对于宅基地的使用,却没有更好的规定,只是做出合理使用的要求。
  
  (二)法律法规的规定
  
  1、《土地管理法》的规定及其解读
  
  该法第八条规定:农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。第六十二条规定:农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。[【2】根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正);]【2】
  
  根据《土地管理法》有关制度,对于宅基地的管理只是再次的确认宅基地的归属,宅基地申请标准上的限制,并对住房出租再申请给与限制,实际上是变相的限制了宅基地的出让,但是这些规范不甚周延,仅仅有上述规定,并不足以保障该农村宅基地流转的效益和公平。
  
  2、《国土资源部印发<关于加强农村宅基地管理的意见>的通知》的规定
  
  农村宅基地占用农用地应纳入年度计划。省(区、市)在下达给各县(市)用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中,可增设农村宅基地占用农用地的计划指标。农村宅基地占用农用地的计划指标应和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩。县(市)国土资源管理部门对新增耕地面积检查、核定后,应在总的年度计划指标中优先分配等量的农用地转用指标用于农民住宅建设。各省(区、市)要适应农民住宅建设的特点,按照严格管理,提高效率,便民利民的原则,改革农村村民建住宅占用农用地的审批办法。各县(市)可根据省(区、市)下达的农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住宅建设的实际需要,于每年年初一次性向省(区、市)或设区的市、自治州申请办理农用地转用审批手续,经依法批准后由县(市)按户逐宗批准供应宅基地。对农村村民住宅建设利用村内空闲地、老宅基地和未利用土地的,由村、乡(镇)逐级审核,批量报县(市)批准后,由乡(镇)逐宗落实到户。
  
  坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地,面积不得超过省(区、市)规定的标准。各地应结合本地实际,制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后,再申请宅基地的,不得批准。农村村民建住宅需要使用宅基地的,应向本集体经济组织提出申请,并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的,报经乡(镇)审核后,报县(市)审批。经依法批准的宅基地,农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。各地要规范审批行为,健全公开办事制度,提供优质服务。县(市)、乡(镇)要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告,在宅基地审批过程中,乡(镇)国土资源管理所要做到“三到场”。即:受理宅基地申请后,要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等;宅基地经依法批准后,要到实地丈量批放宅基地;村民住宅建成后,要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。
  
  由我国现行的法律制度也可以看出,现有的制度是注重宅基地的使用效率的,诸如农村空闲的宅基地的落实政策,宅基地面积的规定,所建房屋出卖、出租和赠与对再次申请宅基地影响的规定等,但是现存的制度是不健全的,不能有效的保障宅基地的有效利用,一个体现宅基地效益价值的制度构建成为宅基地利用所必需面对的一个课题。
  
  二、现行宅基地法律制度的缺陷:一个法经济学的思考进路
  
  (一)国家应积极干预宅基地使用,提高其流转效率
  
  根据科斯定律,在交易成本不为零的情况下,为了保障最大经济效益的实现,就要利用法律来“以重现市场和复制市场”,也就是要强调要运用法律将财产权利重新分配给通过市场交换可以得到他们的那些人。正如波斯纳所言权利“转让给某些更有效使用他的人”。[【3】【美】R.波斯纳:《法律的经济分析》,41页;]【3】
  
  法律中所存在着的价值,并不仅限于秩序、公平和个人自由这三种。许多法律规范首先是以实用性、以获得最大效益为基础的,简言之,即使个人付出的代价减少到最低的限[【4】【英】彼得·斯坦、约翰·香德:《西方社会的法律价值》,第2-3页;]【4】我国现在的宅基地,不存在合理的流转制度,使得一些宅基地被闲置浪费,因为缺乏相应的法律法规的规范,这些闲置的宅基地并没有实现很好的流转,农村宅基地浪费非常严重,因为缺乏流转机制和农村宅基地需求的膨胀,新宅基地的申请占用农田的情况也非常严重,这样就造成宅基地资源浪费的同时,也造成农用地的浪费。
  
  我国现行的关于宅基地的规定,对于宅基地的态度是暧昧的。对于宅基地流转不再分配给新的宅基地是符合效益原则的,因为要将有限的宅基地资源留给”有效“利用他的人,但是过分限制宅基地的流转就会导致宅基地的使用浪费,也就是现在我国农村的“空心化”的重要原因。任何新的宅基地的申请都是在原有宅基地的基础上增加规划,这样的结果就是新的需求紧张,老的宅基地闲置,造成宅基地资源的浪费。改善宅基地利用情况,提高利用效率的重要措施就是国家积极干预宅基地的利用,通过完善宅基地使用的法律法规,增加促进宅基地流转制度的设计,提高其利用率,这种流转制度的设计,主要体现在流转实现形式、流转主体范围等方面。
  
  (二)宅基地效益价值追求的平衡点
  
  科斯定律强调交易成本和效益原则,但是这种对效益的追求,并不是对法律其他价值的放弃,在宅基地规制的法律目标选择上,应该坚持“效率优先,公平居次”的原则,在兼顾公平的基础上,追求宅基地管理制度有利于最大限度增加神会财富的这一目标。效率应该成为成为制定,评判和选择宅基地规范制度的根本原则和首要标准。
  
  在具体的宅基地制度设计上,增加宅基地的使用期限制度是增强宅基地利用效率的一个最有效的方式。从我国宪法和有关法律法规的规定来看,没有规定宅基地的使用期限,但是界定宅基地规定使用期限也不会违背宪法和有关的法律法规,宪法合理利用宅基地的精神就应该包括宅基地使用期限的规定,国土资源部关于宅基地的《使用意见》提出的“逐步落实空闲宅基地,争取实现一户一宅”目标实际上也是渴望宅基地制度的设计应该有一个合理的期限。这个期限的设置,同时要兼顾公平,不能过长,也不能过短。同时为了确保这种效益的最大化

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