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互联网时代的彩票法律制度

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  互联网时代的彩票法律制度
  
  陈晓航
  
  一、彩票的起源
  
  (一)国外彩票的起源
  
  早在古希腊时候,人们利用一种小球和几个数字来抽奖游戏,彩票就是这种游戏的一种延续。在古罗马,恺撒大帝通过发行彩票集资修建城池。中世纪欧洲的艺术家们通过彩票来筹集善款,资助艺术家们的创作。早在1200年前,在佛兰德期(包括现比利时的东佛兰德省和西佛兰德省以及法国北部部分地区)的农贸市场上,彩票是用来决定土地归属的一种办法。荷兰在1444年前出现了彩票,而这些都是很小范围内的、地域性的彩票活动。
  
  在1519年,产生了最早的乐透型彩票。在“彩票之父”贝内德托?根蒂勒生活的年代,热那亚共和国有一种风俗,每年要从90名候选人中挑出5人作为该国议会的议员,根蒂勒提出将90人的名字写在90个球上,从中抽取5人球的办法,从而诞生了早期的5/90的乐透型彩票。从16世纪到20世纪,各个欧洲国家纷纷开始允许个人或公众机构通过彩票来集资,1569年,伊丽莎白女王批准了英国发行彩票,用来修缮公共设施。在德国,17世纪的汉堡最早出现了彩票。大部分欧洲国家批准私人企业主经营彩票业务,其目的并不是为了公益目的,而是为了弥补私人企业主利润下降而采取的一种政策上的妥协。在西班牙、葡萄牙、丹麦、荷兰和奥地利等国,政府或慈善组织成立专门的彩票机构来经营彩票。
  
  欧洲最早的国家彩票机构是1726年成立的,距今已经有280年历史。由于私人发行彩票的弊端不断暴露出来,进入20世纪后,欧洲的大部分国家都废止了私人彩票活动,而仅保留国家彩票。在20世纪,更多的国家,如瑞典、挪威、南斯拉夫和马耳他等,都纷纷成立了国家彩票发行机构。1923年,英国出现了一种新的彩票衍生产品——足球竞猜型彩票。1934年,瑞典成立了第一家由家家经营的足球彩票公司。二战后,大多数欧洲国家看到了足球彩票在促进体育运动和筹集资金上的巨大优势,开始批准私人体育协会(组织)经营“足球彩票公司”,来筹资资助体育运动,而传统的国家彩票公司继续发行乐透型彩票。随着发行规模的扩大,最终,这些足球彩票公司也被获准发行乐透型彩票。
  
  目前,彩票业遍布世界一百一十多个国家,成为公认的“第六大产业”。
  
  (二)我国彩票的发展历程
  
  早在我国晚清的义赈救荒中就出现了筹资救灾的彩票。而从新中国成立以来,直到1987年7月27日我国开始发行福利彩票,到了1994年开始发行体育彩票。2001年中国的福彩、体彩两支彩票销售总额达到了289亿人民币,但这也只是相当于美国加州一年的彩票销售额。到2003年即增长到了400亿元,几十万人的从业人员,彩民人数发展迅速,目前粗略统计接近1亿人。近年来,网络购买彩票新方式的出现,使得彩票销售迅速升温。据相关部门调查,近年来网络销售彩票额成倍增长。2003年全国通过网络购买彩票的销售额为4524万元,2004年为6569万元,同比增长145%;2005年总销售额达1.2亿元,同比增长近200%;2006年总销售额约为5亿元,同比增长316%;2007年网络售彩销售额预计将达到18亿元,同比增长将达到260%。
  
  然而,在2007年,彩票市场衍生了一些不理智、甚至非法行为,这种非法行为在网络上表现得更是淋漓尽致。据不完全统计,目前,全国拥有国家或省级地方彩票中心授权的网站有10多家,而形形色色带有行骗色彩或者赌博性质的灰色彩票网站则超过700家。于是,通过网络销售彩票所带来的负面性体现了出来,网络“毒瘤”渗入到了社会中。因此,相关部门开始着手规范网络销售彩票行为,就在2007年11月6日,财政部、公安部、民政部、信息产业部以及国家体育总局五大部委在第36号公告中要求:停止非彩票机构主办网站彩票销售业务;整顿彩票机构利用互联网销售彩票业务;严厉查处和打击利用互联网非法销售彩票行为。但是这并没有遏制住“肿瘤”的继续恶化,终于,在2008年1月2日,财政部、民政部、国家体育总局联合下发通知(财综200784号):各彩票机构应严格贯彻执行<彩票发行与销售管理暂行规定>(财综200213号)的有关规定,不得利用互联网发行销售彩票;已经利用互联网开展彩票销售业务的彩票机构及其网站,自通知下发之日起,一律停止利用互联网销售彩票。
  
  二、彩票的概念及其特点
  
  (一)彩票的概念
  
  在财政部颁发的《彩票发行与销售管理暂行规定》中对彩票作了定义,即“彩票是国家为支持社会公益事业而特许专门机构垄断发行,供人们自愿选择和购买,并事前公布规则,取得中奖权利的有价凭证。”
  
  (二)彩票的特点
  
  第一,彩票是一种建立在机会均等基础上,公平竞争的娱乐性游戏。虽然从本质上来讲彩票业并不能创造价值,但作为一种社会资源重新配置的手段彩票业已成为政府筹集社会公益资金的一个重要渠道。由于彩票可以缓解政府财政压力,造福社会公益事业,因此,如今世界大多数国家和地区都发行彩票,涉及社会福利、公共卫生、教育、体育、文化等多个领域,发行规模非常大,以致许多学者称其为“第二财政”。彩票市场是金融市场的重要组成部分,彩票是一种特殊的金融工具。同股票、债券、基金一样,发行彩票可以持续、反复地筹措和吸纳社会闲散资金,素有“微笑的纳税女神”和“无痛的税收”之称。但它只反映购彩者和彩票发行者之间潜在的可能的奖金分配关系,彩票对购买者的回报是建立在概率基础上的,而不是建立在经济效益上。从这个意义上说,彩票是一种“或然性证券”。
  
  第二,彩票在我国现阶段更是发挥着重要的作用。我国经济飞速发展。然而,目前我国的积极财政政策是以国债政策为主通过扩大国债发行规模,筹集更多的资金,以加大公共投资支出。但从动态趋势来看,我国国债发行规模自1994年以来以30%的速度急速扩张,正面临着巨大的压力及与日俱增的财政信用风险。尽管与国际相比较,我国目前的国债负担率尚不算高,但我国中央财政的债务依存度却明显偏高,且有不断攀升的趋势,中央财政正面临着严峻的债务风险。不仅如此,由行业主管部门、政策性银行发行的由政府担保的建设债券和金融债券,由于政府对其偿还存在一定的责任,因而实际上已属于“准国债”的范畴,这势必加重政府财政的风险。而要从根本上降低国债规模扩张带来的风险,发行彩票无疑是一种非常好的方式。
  
  第三,彩票的发售属于筹资性质,一般由政府或政府授权机构控制使用,支持公益事业发展,没有支付股息、债息等压力,基本上是无偿的。总之,彩票是一种特殊的金融工具,其间接的经济效益更是瞩目:其一是可以促进消费,拉动经济增长点。其二是它把个人手中的闲散资金导向社会福利事业,实现了第三次分配,增强了社会稳定功能,具有帕累托改进的性质。
  
  三、彩票制度的法律规制
  
  (一)彩票立法之重要性
  
  由于彩票在财政法上的力量是巨大的,它不仅是一种无偿的吸纳闲散资金的渠道,并且对社会公共事业有着举足轻重的作用,各国政府均将彩票的发行或监管权掌握在自己手中,一方面是要实现彩票制度建立的公益目的,另一方面也是为了防止彩票在私人手中,走向暴利的反面,引发社会秩序的混乱。因而从彩票的特点来看,无一不与国家及政府作用相关,包括:政府把彩票业作为筹集社会公益资金的重要渠道;彩票业由政府主办;国家对彩票发行实行法律保护,并通过法律进行公众监督与检查;国家对彩票发行采取一系列优惠政策,使彩票在社会生活中处于公认合法的地位。虽然从游戏规则上说,人们购买彩票是基于获利目的的自愿行为,但从本质上看,发行公益彩

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