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循环经济理念下我国水污染防治的法律思考

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  循环经济理念下我国水污染防治的法律思考
  
  ——兼论《水污染防治法》的修订
  
  陈勇
  
  水污染、浪费水是造成水短缺的重要原因,而且二者有着密切关系。因为排污就是用水,用水就有排污。因此,解决水污染和水短缺危机也应从联系的观点出发,必须双管齐下,绝不能单打独斗。而解决的共同途径就是走循环经济之路。目前,随着我国社会工业化、城市化的发展,以水质污染加剧、水量日益减少、水生态环境恶化为主要特征的中国水问题日趋严重,要摆脱日趋严峻的水污染问题,必须走循环经济之路,建设节水型社会。本文拟就我国循环经济理念下我国水污染防治立法中存在的主要问题作初步探讨,并就其完善提出一些粗浅建议。
  
  1.循环经济理念及其对传统水污染防治立法的革命
  
  1。1循环经济概述
  
  目前,理论界关于循环经济的论述颇多,但就其定义来说,虽表述形式各异,而内容并无本质区别。一般来讲,所谓循环经济,是指按照生态规律重构经济系统,将生态设计、清洁生产及资源综合利用贯穿于物质产品的生产、消费及其废弃过程中,把传统的资源消耗型线性经济转变为资源闭环流动型经济。[1]循环经济以“减量化(reduce)、再使用(reuse)、再循环(recycle)”为行为原则(简称3R原则),其中又以“减量化”为首要原则。美国1990年《污染预防法》(PollutionPreventionAct1990)规定,在废物管理上所采取的优先等级顺序(ThePollutionPreventionHierarchy)为:源头削减(sourcereduction)→循环再生利用(recyclereclaim)→无害化处理(treat)→最终处置(dispose)。[2]因此,循环经济是实现环保理念由“末端治理(end-of-pipetreatment)”向“污染预防(pollutionprevention)”转变的必由之路。
  
  1。2传统水污染防治立法理念的缺陷
  
  我国于1984颁布《水污染防治法》,正式进入了水污染防治的法制化道路。但是,由于立法理念上没有跳出“末端治理”的老路,将“防治水污染”作为立法目的,对于节约用水、污水再生利用等体现循环经济理念的制度规定较少,因而该法具有比较明显的末端治理色彩。多年来,我国水污染非但没有得到有效的控制,反而日趋严峻。根据《2005中国环境状况公报》,全国废污水排放量由1980年的315亿吨增加到2005年的524.5吨;多数城市地下水受到一定程度污染,并有逐年加重的趋势,2005年,地下水污染存在加重趋势的城市达21个;全国有监测的1200多条河流中已有850多条受到污染,78%的湖泊受到不同程度的污染。[3]
  
  1。3水污染防治立法的新理念——循环经济
  
  20世纪80年代以来,综合污染预防控制(IntegratedPollutionPreventionControl,IPPC)作为一种新的环保方法,日益受到西方发达国家的关注,其特点是对各种形式的污染和各环境因子实行整体的、全过程的控制。[4]综合污染控制方法旨在克服传统环境保护中末端治理的缺陷,而其根源正是循环经济的新理念。从循环经济的角度来看,一方面,水资源利用率越低,则废水产生量越大;另一方面,废水得不到回收利用,则排放而污染更多水资源。因此,要有效控制水污染,节水和污水再生利用是关键。
  
  目前,我国工业用水重复利用率只有60%,发达国家工业用水重复利用率一般在90%以上;我国万元GDP用水量约为世界平均水平的4倍,是美国等先进国家的8倍。[5]若2030年和2050年年全国废污水再生利用率达到80%和95%,则污水再生量将达到680亿m3——850亿m3和1000亿——1450亿m3,将大大缓解未来我国水资源紧张状况并改善环境。[6]因此,发展循环经济、建设节水型社会是解决我国水危机的必然选择。
  
  2。循环经济理念下我国水污染防治立法的不足
  
  2。1立法结构方面存在的问题
  
  2。1.1循环型社会综合法欠缺
  
  目前,我国已颁布《清洁生产促进法》,但该法调整对象主要是工业生产领域实施清洁生产的事项,对农业、服务业领域只作原则性规定,对个人生活领域未予考虑。循环经济理念强调政府、企业、公众的全方位的参与。因此,《清洁生产促进法》难以担当推动整个社会向循环型社会迈进的重任。而在缺失建设循环型社会的大背景下,建设节水型社会所需的各类社会资源如法律保障、政策扶持、市场培育及公众参与都难于获取,难免陷入孤立无援的境地。因此,发展循环经济,建设节水型社会,必须制定一布旨在推进循环型社会建设的综合法。
  
  2。1.2地方立法滞后
  
  《水法》第7条第2款规定各级人民政府应当加强对节约用水的管理,可目前地方立法中关于水资源保护立法的几种类型:饮用水资源保护条例、水污染防治条例、水资源环境保护条例,这些条例均强调工业废水在末端的达标排放。《水污染防治法》则对节水未作规定。虽然近年来一些省会城市和较大的市如武汉、广州、深圳、哈尔滨、长春、郑州、太原、济南、青岛、宁波、杭州、昆明、西安、呼和浩特、乌鲁木齐、贵阳、大连等均颁布了城市节水条例,对节水和水资源再生利用作出了规定,但根据《立法法》,省会城市和较大市以外的其他城市无立法权限,而目前省级的节水条例还较少,只有陕西、山西、吉林、四川、云南等省和北京、天津、上海几个直辖市有相关立法。这就导致我国的节水主要在一些零星的大城市展开,而大量的中等城市、小城镇及广大的农村地区还未行动,这无疑对我国节水型社会的建立构成巨大障碍。因此,要使节水的星星之火成燎原之势,地方立法任重而道远。
  
  2。2立法内容方面存在的问题
  
  2。2。1未体现可持续发展的立法指导思想
  
  可持续发展理论是循环经济的重要理论基础,[7]对循环经济具有不可替代的指引和推动作用。我国1996年《水污染防治法》第1条规定:“为防治水污染,保护和改善环境,以保障人体健康,保证水资源的有效利用,促进社会主义现代化建设的发展,特制定本法。”按照这一表述,在防治水污染,保护和改善环境这一目的之上还有一个更高层次的目的,即促进社会主义现代化建设的发展。反映了水污染防治立法的最终目的是为经济建设服务的。当前,“人与自然和谐相处”已经成为社会发展的重要指导思想,《水污染防治法》的立法目的仍片面强调经济发展显然不合时宜,不利于节水型社会的建立。因而,修改水污染防治法的立法目的势在必行。
  
  2。2。2相关基本制度亟待完善
  
  2。2。2。1环境影响评价制度的不足
  
  环境影响评价制度是贯彻预防为主的环保方针的重要手段。但目前我国环境影响评价制度还难以适应循环经济理念下水污染防治的要求。
  
  第一,环境影响评价制度未真正体现源头预防的思想。我国环境影响评价制度所要求的“预防”,实质上是预防污染产生后直接排入环境而造成污染,属于“末端预防”,并未体现从源头避免或减少废物的思想。《环境影响评价法》第17条所规定的建设项目环境影响报书应包括的内容中,没有关于建设项目在资源能源消耗和清洁生产方面的评估要求。《水污染防治法》第12条规定:“建设项目的环境影响报告书,必须对建设项目可能产生的水污染和对生态环境的影响作出评价,规定防治措施。”可见,在水污染防治方面,现行环境影响评价制度所针对的是“产生的水污染”,对于推进循环经济,加强节水及中水回用起不到应有的作用。
  
  第二,环境影响评价对象范围过窄。政府在循环经济的发展中具有举足轻重的

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