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经济法视野里国企治理模式“两权分离失灵”的探源与反思

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

        经济法视野里国企治理模式“两权分离失灵”的探源与反思
  
  刘大洪
  
  一、困惑现状:国企两权分离为何失灵?
  
  从1979年7月13日国务院下达《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》揭开国企改革的序幕,到2003、2004年国务院国有资产监督管理委员会进一步对国企进行大刀阔斧的改革,中国国企改革已经持续了20多年。在这20多年里,一直沿着“所有权与经营权分离”(此为“旧”两权分离)或“所有权与法人财产权分离”(此为“新”两权分离)的治理模式进行。从中央政府到地方市县、从官方政策到学者研究,都津津乐道于“两权分离”。但20多年的实践却表明:两权分离并没有取得预期的效果。
  
  首先,旧两权分离没取得预期效果。早在80年代和90年代初,以承包经营制为代表的旧两权分离治理模式虽然在短期内看似提高了国企效益,但实际上却是一种“涸泽而渔、焚林而猎”,是承包经营者把未来的、国家的、普通职工的利益提前透支才得到了这些貌似的“成绩”。承包者得到了一种外无国家所有权约束、内无企业内部自我约束的经营权,结果就是旧两权分离使得经营权凌驾于所有权之上,导致了国企“权利(收益)的私有化和义务(成本)的社会化”。[1]正因其弊端,后来在全国范围内废除了国企的承包经营制,由旧两权分离转变成新两权分离。
  
  其次,90年代初以来实行的新两权分离也没有取得预期效果。根据新两权分离的要求而推行的股份制在开始的几年里,股市上一片繁荣,似乎新两权分离成功了,但当时就有一些冷静的学者指出,这只不过是人们对新生事物的一种盲目追捧,泡沫经济的成份很大。后来的事实果然证明了这一点,仅仅到了1995年,中国经济就开始要“软着陆”;而三年之后的1998年,由东南亚金融危机引发的亚洲金融危机中,由于中国政府为了免遭危机而采取了强有力措施对国内经济进行硬性干预,政策上的保护把国企新两权分离弊端的爆发时间推后了。但强心针的作用只是一时的而不是一世的,尤其是中国加入世贸之后,由于中国政府切实履行自己的入世承诺,对国企的非市场化的保护越来越少。
  
  于是,进入21世纪以来的几年里,国有控股的上市公司发生了“集体地震”,丑闻不断、败绩连连,比如银广厦、蓝田股份、郑百文、农商社、猴王、亿安科技等等等等,败下市来的不在少数,以至于现在政府为了给这些被PT的败兵找个立锥之地而不得不考虑建一个“三板市场”。没上市的普通国企也是“批量滑坡”,并由此拖累了民营经济和外资经济,使中国市场经济遭遇了改革开放以来最大的一次瓶颈期![2]尤其是上市公司,一直被认为是国企两权分离治理模式的好样板、被认为是尝试建立现代企业制度的排头兵。但现在的事实却进行了一场“反证”。这不能不令人对两权分离进行冷思考与再认识。
  
  是什么原因导致国有企业两权分离的失灵?这个问题十分令人困惑。当初论证“国企应该彻底两权分离”时,曾列举了无数条有力的论据。但现实击破了这些论据,国企改革似乎走入了一个误区,如果不走出这个误区,仅仅通过更换监管部门是无法解决问题的。(从历史的角度看,我国国有资产监管机构是随着我国经济体制改革的进程而不断变迁的。从最初的“无人管、谁都管”的混乱,到成立国家国有资产管理局,再到交给财政部代管,再到现在的国有资产监督管理委员会。[3])
  
  二、历史镜像:国企两权分离演进轨迹的经济法考察
  
  从历史上考察,我国国企两权分离可以划分为旧两权分离和新两权分离两个时期。之所以把两权分离划分为旧、新,是由于它们在法律用语的表述上有明显的不同:旧两权分离是“所有权与经营权分离”,而新两权分离是“所有权与法人财产权分离”,前者是“经营权”,后者是“法人财产权”。虽然有的学者认为两权分离并无旧、新之别,认为所谓的“法人财产权”实际上就是经营权、换汤不换药,但目前学界的通说认为二者并不完全等同,因此有必要以此来把两权分离区别为旧、新两个时期。
  
  (一)国企旧治理模式的演进轨迹
  
  1、旧两权分离模式的萌芽阶段。十一届三中全会后,随着全国工作的重点向经济建设转移,针对旧体制权力过于集中、企业缺少自主权的问题,开始了以“扩大企业自主权”为内容的国有企业改革序幕。国务院于1979年7月13日下达了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等五个改革全民所有制企业管理体制的文件,并在全国开展了改革的试点工作。1984年5月10日,国务院根据前3年的改革经验和进一步深化改革的要求,又发布了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》。这些改革文件针对旧体制的弊端提出了两个方面的改革措施:一是改革旧的统收统支的财务制度,对全民所有制企业实行利润留成制度和国有资产的有偿占有制度;二是在企业保证完成国家指令性计划的前提下,可以在安排生产方面、原材料采购方面、产品销售与定价方面、留用资金和固定资产处分方面以一定的自主权。这些改革措施已经初步体现了两权分离的精神。
  
  2、旧两权分离模式的成型阶段。由于上一阶段已经迈出了改革的第一步,引发了学术界的热烈讨论。对全民所有制企业财产权问题,学者们提出了占有权、租赁权、经营管理权、企业法人所有权、用益物权等制度建议。在总结经验和听取学术界建议的基础上,中国共产党中央于1984年10月20日作出的关于经济体制改革的决定中,正式提出了两权分离的指导思想。所谓“两权分离”,就是根据所有权与经营权分离的原则,将国家所有的财产授权给企业经营管理,使企业成为相对独立的经济实体。
  
  3、旧两权分离模式上升为法律的阶段。1986年的《民法通则》第82条确认了企业对国家授权其经营管理的财产的经营权:“全民所有制企业对国家授予它经营管理的财产依法享有经营权,受法律保护。”1988年的《全民所有制工业企业法》进一步明确了两权分离,其第2条规定:“企业的财产属于国家所有,国家按照所有权与经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”[4]
  
  (二)国企新治理模式的演进轨迹
  
  随着改革的进一步深入,原来“计划指导下的商品经济”之上层建筑已经不能适应中国的经济基础之要求。于是,“社会主义市场经济”被提了出来。十四大确立了新的经济体制,与此相应,旧两权分离也演进为新两权分离。
  
  1、新两权分离模式的萌芽和成型阶段。旧两权分离经过了几年的萌芽之后才成型,而新两权分离从萌芽到成型,表现出了明显的“速成班”特征。1992年5月15日,国家体改委、国家计委、财政部等6部委联合发布了《股份制企业试点办法》。同日,国家体改委颁布了《股份有限公司规范意见》和《有限责任公司规范意见》两个规范性文件。5月23日起,国务院有关部委又相继颁布了一系列有关股份制企业的管理办法。这些规范性文件实际上有了后来的“法人财产权”之雏形。1993年11月,十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,把建立现代企业制度作为国有企业改革的方向,提出了“法人财产权”之概念。
  
  2、新两权分离模式上升为法律的阶段。就在十四届三中全会之后的一个月,即1993年12月29日,第八届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国公司法》,其第4条规定:“公司享有由股东

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