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对城市动拆迁中存在的问题以及法理分析与建议

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  对城市动拆迁中存在的问题以及法理分析与建议
  
  李克垣
  
  进入二十一世纪以来,中国经济的迅速崛起开始表现出强烈的城市化渴求,然而伴随着大规模的城市扩张和旧城区改造,各地动拆迁问题愈发凸显出来。动拆迁矛盾和纠纷的扩大和激烈已表明,动拆迁问题已不再是表面上的城市建设纠纷问题,实际上它已牵涉到法律、政府职能、公众权利等多个方面。如何处理好新世纪经济发展与旧区改造的矛盾,这是一个新的课题。党的十六届六中全会作出的《关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题的决定》,提出要“统筹协调各方面利益关系,妥善处理社会矛盾”,为我们指明了方向。本文将以此为指导,首先对动迁中存在的问题进行解剖,然后在基础上对旧区改造进行法理分析,最后对基层政府在动迁中作用提出有益的思考。
  
  一、对城市动迁中存在问题的思考
  
  在旧城区改造过程中,城市拆迁过程是最艰难、也是存在争议最多的阶段。“东八块”拆迁只是城市拆迁中的一个缩影,有的地方拆迁矛盾比这更激烈,有天安门自伤事件,也有汽油自焚身亡事件。发生这么多激烈的动迁矛盾,说明了动拆迁本身可能存在一些或大或小的问题,很可能就是这些问题造成了矛盾激化,成为酿成极端事件的原因。
  
  1、在动拆迁主体上,既有动迁指挥部,又有动迁公司,使动迁的性质趋于模糊。
  
  在很多地方动迁时,既成立了由政府主要领导担任总指挥、各职能部门参加的动迁指挥部,又成立了若干动迁公司,到底谁是动迁的主体?政府在其中到底扮演什么角色?在其他地方动迁中也存在这样的问题,有的地方的拆迁办公室,看上去是一个行使政府权力的机构,摇身一变马上又变成为直接的拆迁人,一套班子,两块牌子。这种主体上的不确定,使得动迁性质变得模糊,使拆迁行为是基于公共利益的政府征收还是商业用途征地也定性不清。这是导致动迁矛盾的潜在根源。
  
  2、动迁补偿范围的太窄、补偿标准太低,使大部分居民购买不起房屋,从动迁中未能获利。
  
  房屋拆迁是一种复合行为,房屋拆迁目的是获取房屋基地(使用权),房屋拆迁不过是获取土地的手段。房屋拆迁补偿实际上应涉及两部分:一是基地使用权补偿;二是房屋及其他附着物的补偿。对于土地使用权的补偿,现行法律没有规定,对于房屋及其他附着物的补偿,《房屋拆迁管理条例》第三章作了规定。然而对于房屋拆迁的补偿评估标准也是上世纪末期制订的,在房价已上涨一倍多的情况下,拆迁补偿价与市场价格相去甚远。居民拿到安置款往往买不起房,房屋安置则是远离城区,居民因丧失了在城市的交通、就学、就业的种种便利而心怀不满。
  
  3、在动迁进入相持阶段后,动迁公司基本上处于停滞状态,存在着等政府裁决的情形。
  
  动迁处于胶着状态之后,动迁公司以居民要价过高为理由,基本上不肯再与动迁居民进行商谈,即使商谈也是纯形式意义上的,即安置或补偿条件较上一次没有任何的变化,动迁居民只存在签与不签的两种选择。动迁公司基本上等着政府裁决。出现这种情形,其实也愿不得动迁公司,因为《城市房屋拆迁管理条例》第15条规定:“在房屋拆迁公告规定的或者本条例第十四条第一款规定的裁决作出的拆迁期限内,被拆迁人无正当理由拒绝拆迁的,县级以上人民政府可以作出责令限期拆迁的决定,逾期不拆迁的,由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。”立法上将拆迁行为作为政府行为,认为一旦发生争执,就应强行介入处理。既然立法上赋予了拆迁公司一旦拆迁不顺利有政府好靠,那他何必付出更多的金钱与精力与动迁居民谈判呢?等着政府裁决就行了,“我”坐享利润,而矛盾却转嫁给了政府,有这等好事,只有傻瓜才会不用。正是因为强制拆迁的立等可取,才使交易双方彻底失去平等的妥协动机和博弈能力。
  
  4、动迁矛盾激化后,政府立即处于前台,动迁公司却转到幕后。
  
  到动迁后期,被动迁居民多次大规模地到市里、北京上访,矛盾处于激化状态。在处理矛盾过程中,区政府、街道处在了处理矛盾的第一线,为了接回、控制上访人员动用了大量干部以及物力、财力,动迁公司虽然也参与进来但好像处于次要的位置。其他地方的动迁矛盾也出现同样的局面,一旦矛盾激化,出来收拾局面就是政府了。当事人就安置补偿产生的争议本来属于民事主体之间的民事权益纠纷,却转化成居民与政府的较力。产生这种问题,一方面是因为我们的制度安排中,由行政机关通过其征用、收回使用权、颁发拆迁许可证等公权力行为将土地(使用权)从现在的使用权人移转至要获取使用权的私人一方,而无需和现使用权人协商,使民事交易过程的土地使用权取得过程变成了一个行政过程;另一方面也因为信访属于政府处理的事件,制度安排使我们更关注信访行为本身而不是它的原因。
  
  5、在动迁矛盾中,居民提出的问题并未能给予令人信服的解释,导致居民的持续不满。
  
  在动迁矛盾处理时,居民提出很多问题:公民私有产权保护问题,土地使用权的补偿问题,拆迁的司法裁决问题,政府文件的公开问题,强制拆迁的合法性问题,等等。可以说,这些问题都是非常尖锐的问题,目前立法上也没有解决这些问题,动迁工作人员也不是法学家其法律素养也达不到解释这些问题的水平,但对居民的这些问题以法律没有规定来搪塞或者认为是无理要求而置之不理,显然并没有解决问题,导致了居民的普遍的不满情绪,从而给动迁带来更大的阻力。
  
  6、强制拆迁前后,居民选择大规模上访,而不是求助于司法救济。
  
  在动迁后期持续的一年多的时间里,居民认为自己的利益受损,选择的不是司法救济的途径,而是大规模的上访。在其他城市的动迁中,甚至发生自焚、与动迁人员同归于尽等极端的矛盾。我们说,司法是社会矛盾的最后一道防线,为什么居民直接越过这道防线,而是寻求不达目的誓不罢休的上访呢?实际上,对其他民事纠纷,居民基本上还是以司法救济为最终手段的。一般说来,每一个动迁居民人还是一个理性人,他作这样的选择,不得不令我们反思:司法救济途径是不是出现了问题?实事求是得来说,确是如此。一方面,动迁成为政府行为后,从民事纠纷转化行政纠纷,意味着居民不满动迁补偿安置如果要寻求司法救济,就要告政府,而法院又受制于政府,使老百姓不敢相信法院。事实上,对于涉及动拆迁的纠纷,法院要么不受理,要么也是判居民败诉为多;另一方面目前我国行政诉讼法本身也决定了居民不可能从法院得到他想要的结果。公民起诉的目的无非得到在他看更为合理的补偿(实际上就是更多一些),然而法院审理行政案件只能机械地对具体行政行为是否合法进行审查,而对具体行政行为是否适当则基本不予审查,即使法院认为拆迁行政裁决或行政强制不合法(包括程序上违法)也只作出撤销的判决,补偿安置争议仍需回到作出裁决的原行政机关处理,公民即使胜诉即得不到他想要的结果。
  
  7、对动迁居民的持续上访,不能拿出有效的措施。
  
  通过强制拆迁,“八块”一期在持续两年多后终于完成了动迁,但是由于有36户居实行了强制拆迁,持续的上访却没有结束。这些被强迁的居民以及其他地块的被强迁的居民经常性地到市里上访,有时一天去几次,重大节日或政治活动前后他们还群体到北京上访。对于这种的上访要持续多长时间,还不得而知。而解决上访问题成为了区政府、街道的政治任务,一旦上访就必须派人领回,这在花费着政府的巨大的人力、物力、财力。这还在其次,最主要的是领回上访人员后,找不到有效的办法来解决他们的问题。本来他们的利益相对方是动迁公司,现在由

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