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论农民专业合作经济组织法的科学名称

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  论农民专业合作经济组织法的科学名称
  
  朱晓东
  
  一、引言
  
  《农民专业合作经济组织法(草案)》在2006年6月25日进行第一次审议时,这部法律的名称引起较大的争议。其实,在对农民专业合作经济组织立法的过程中,法律的名称就经过数次修改。1995年国务院将《供销合作社法》列入1996年立法计划中的第二类,2003年5月中华全国供销合作总社致函国务院。建议设立《合作社法》、《供销合作社法》或《农业专业合作社法》立法项日。2003年十届人大第一次会议有制定《农村专业经济组织法》议案的提出,同年12月十届人大常委会立法规划将《农民合作经济组织法》列入本届人大五年任期内的第二类立法规划。现在审议的草案更名为,《农民专业合作经济组织法》。
  
  但是,在本次审议过程中,对《农民专业合作经济组织法》的名称,委员们还是提出了不同的观点,归纳起来有以下两种观点:一、以周正庆,胡德平委员为代表的观点是去掉“专业”两字,以增强法律的包容性;二、以郑功成、奉恒高委员为代表的观点,是不提“农民”,而改为“农村合作经济组织法”或“农业合作经济组织法”。[1]
  
  从理论界看,学者提出了制定“农村合作经济组织法”、[2]“农民合作经济组织法”[3]、“农业合作社法”[4]等主张。对有关“三农”问题与合作经济组织法的名称问题归纳起来存在如下六种称谓模式:“农村+合作经济组织法”“农业+合作经济组织法”“农民+合作经济组织法”“农业+专业+合作经济组织法”“农村+专业+合作经济组织法”和“农民+专业+合作经济组织法”。另外,还有将合作经济组织由合作社代替的观点,可以说是名称繁多。
  
  在立法中,对法律的名称引起如此大的争议,甚至在进入审议程序后还有如此大的争议,在我国立法史上实属罕见。究其原因,笔者认为有以下几点:
  
  首先,农民合作经济组织在我国长期处于不规范的发展状态。我国自1980年,几乎与改革开放的进程同步,中国出现了第一个农村专业技术协会。从此,一种崭新的农业经营组织形式——新型农民合作经济组织在中国大地悄然兴起,并以各种不同的形式蓬勃发展起来这种新。[5]然而,由于没有相应的法律来予以规范,因此在发展过程中,“农民专业合作经济组织类型各异,称谓颇多,如专业合作社、专业协会、专业技术协会、产业化协会、研究会、联合体等,并无一个具体的、统一的定义,只是它们相对比较强调组织成员的同业性。”[6]
  
  从制度经济学角度讲,国家只限于承认初级行为主体的创新,却没有再创新所必需的配套制度安排,未在与合作制度密切相关的服务管理组织与机制、法律等保障机制方面加大创新力度。这就形成了,一方面制度创新只能局部推广,经济发展中所需的制度安排迟迟难以形成,没有一种制度安排可以代替基本制度;另一方面在基本制度基础上的创新以远远超出基本制度所能容纳的范围,从而形成了一种制度结构的离散矛盾甚至替代,而不是系统有序的状态。[7]
  
  其次,自改革开放以来,我国对合作经济和合作经济组织的研究一直以农业经济学界研究人员的研究为主导,法学界对此问题关注较晚,且投入力量不够。而农业经济学界受其学科性质所限,对合作经济组织名称混乱现象不是从规范名称的角度来看,而是形成了“合作经济组织,关键应是遵守合作原则,至于名称一般可以按经营业务的具体情况和参加者的意愿自行决定”[8]的观点。这种观点影响了我国农民专业合作经济组织立法和实践,而农民合作经济组织名称规范问题没有引起足够的重视。因此,在党中央、国务院文件等均称为农民专业合作经济组织,如2004、2005、2006年三个“一号文件”;甚至在《农业法》中也称之为农民专业合作经济组织,如《农业法》第二条规定,本法所称农业生产经营组织,是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。而且在第十一条规定:农民专业合作经济组织可以有多种形式。这样规定,一方面为农民专业合作经济组织的发展和“初级行为主体的创新”,留下充分的空间,另一方面也使的农民专业合作经济组织“类型各异,称谓颇多”的现象愈演愈烈。
  
  古人云:名不正则言不顺。特别是在法律上,立一部高质量的法律必须有一个科学的名称。这是因为:首先法律名称的准确与否决定了其调整对象的范围。从立法学上讲“一般来说,任何一个法律规范性文件的名称在内容上应当包括三个基本要素,一是反映法律文件空间适用范围的内容要素;二是反映法律文件所调整对象的内容要素;三是反映法律文件效力等级的内容要素。”[9]第一个和第三个要素由《立法法》明确规定,一般不会产生争议,关键是法律的名称要准确“反映法律文件所调整对象的内容要素”。其次,本次立法的一个重要目的是对我国各类农民合作经济组织进行规范。为了达到这一目的,首先应从名称上予以规范。再次,农民合作经济组织作为一个提高农民组织化程度、保护农民利益、促进农村稳定和农业发展的重要主体力量,作为统筹城乡经济社会发展、建立和谐社会的重要组织载体,国家将给予各种优惠政策予以扶持。因此在立法上对其名称的规范尤其重要,否则出现名为合作实为公司的经济组织浑水摸鱼的现象将不可避免。
  
  二、《农民专业合作经济组织法》的名称不规范
  
  在2003年纳入人大立法规划时,名称定为《农民合作经济组织法》,现在审议的草案为《农民专业合作经济组织法》,并在第二条规定:农民专业合作经济组织是在家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者、同类农业生产经营服务的提供者和利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。笔者认为无论农民合作经济组织法还是农民专业合作经济组织法均不科学,其理由如下:
  
  首先,“农民”的概念不清。在国外,人类学家在议论究竟什么是农民时面临着巨大的困难。[10]在我国(特别是东部沿海地区),随着经济的快速发展和社会的不断进步,中国农民处于急剧的分化之中,农民这一概念也已经非常复杂了。农民群体的分化趋势越来越明显,“农民”不再是一个同质的群体。不仅有经营小块土地的传统农民,也有经营较多土地的专业农民;不仅有亦工亦农、亦商亦农的兼业农民,也有专门务工经商当工人和商人的农民;不仅有搞个体工商业、拥有少量资产和雇员的农民,也有办大中型工厂和商场、拥有大量资产和雇员的农民;不仅有受雇于企业和其他经济组织、靠工资收入为生的农民,也有搞资本经营当老板的农民;不仅有住在村庄里当村民的农民,也有住在城里当市民的农民;不仅有至今尚未跨出县域一步的封闭型农民,也有走南闯北、跨出国门的开放型农民。这是因为在法律上,我国的农民是指户籍意义上的农民,即指具有农业户口的人。其实,自我国上世纪五十年代实行户籍的“二元体制”以来,这种观念已深入人心。就目前的户籍体制来说,人们很难否认农民工不是农民。因此,农民专业合作经济组织立法的首项难题就是农民的界定。因而理论界在探讨本次立法时经常使用“农村”、“农业”的概念,以取代难以界定的农民概念。
  
  其次,农民合作经济组织的概念模糊。“农民合作经济组织”是一个中国特有的概念。究竟什么是农民合作经济组织,现在也没有一个统一的答案。从理论上讲,学界和政府部门对农民合作经济组织主要有三种不同的理解:一是最广的含义理解,农民合作经济组织包括了各种类型的农业合作社、农民专业协会、乡镇村集体经济组织、农村股份合作制企业以及供销合作社和信用合作社;二是从广义上理解,农民合作经济组织包括各种类型的农业合作社、农民专业协会、乡镇村集体经济组织和农村股份合作制企业;三是狭义理解,农民合作经济组织是指各种类型的专业农业合作社。]11]可以说是相当混乱。
  
  从实践中看,我国改革开放后产生的农民专业合作经济组织“按照农民合作的紧密程度”,可以分为农民专业合作经济组织分为专业合作社、股份合作社和专业协会三种基本类型。“1、专业合作社是一种

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