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关于我国防止外来物种入侵的立法完善的文献综述

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  关于我国防止外来物种入侵的立法完善的文献综述
  
  一、国内学者对外来物种入侵含义及其入侵的途径的研究
  
  外来物种入侵是指由于人为或自然的因素,生物由原生存地侵入到另一个生态环境的过程。随着交通运输的迅猛发展和全球经济一体化步伐的加快,据统计,每年有3亿人口在流动,每天有200多万人出入境,每年通过轮船、火车、飞机运输的货物多达50多亿吨。[1]这些都为世界各地生物的相互交流创造了条件,有害生物被有意无意地带到各地,其威胁已成为一项全球性的问题。[2]它不但威胁本地的生物多样性,引起物种的消失和灭绝,而且破坏生态系统的整体功能,损害我们的基本生命支持系统的健康水平。据国际自然保护同盟(IUCN)的统计资料显示,外来物种入侵是最近400年中造成39%动植物灭绝的罪魁祸首。
  
  在我国,外来物种入侵也造成了严重危害,几乎所有类型的生态系统都不同程度地受到外来物种的侵害。据统计,松材线虫、湿地松粉蚧、松突圆蚧、美国白蛾、松干蚧等森林入侵害虫每年严重发生与危害的面积约在150万公顷左右。稻水象甲、美洲斑潜蝇、马铃薯甲虫、非洲大蜗牛等入侵的害虫,近年来每年严重发生的面积达到140——160万公顷。豚草、紫茎泽兰、飞机草、薇甘菊、空心莲子草、水葫芦、大米草等肆意蔓延,已经到了难以控制的局面。外来生物一旦入侵成功,要彻底根除极为困难,而且用于控制其危害、扩散蔓延的代价极大,费用极为昂贵。如1994年入侵我国的美洲斑潜绳,目前发生面积100多万公顷,每年的防治费用就需4.5亿元。几种主要外来入侵物种造成的经济损失平均每年达574亿元人民币。[3]
  
  外来物种入侵最根本的原因是人类对生态环境安全不负责任,把这些物种带到了它们不应该出现的地方。外来入侵物种问题的关键是人为问题。外来物种都是通过有意引种和无意引种这两种方式被引种到其非原产地。农业、林业、园林、水产、畜牧、特种养殖业等单位几乎都在从外地或外国引种,以提高经济收益、观赏、环保为目的,其中部分种类由于引种不当,就成为有害物种。在我国目前已知的外来有害植物中,超过50%的种类是人为引种的结果。另外,很多外来入侵生物是随人类活动无意传入的。主要是随着人类交通工具飞机、船舶、火车带入,建设开发、军队转移、快件服务、信函邮寄等也会无意引入外来物种还有随进口农产品和货物带入。
  
  不可否认,外来物种在一定程度和范围内,为人类的生存和发展提供了条件和机会,给很多国家和地区带来了巨大的经济效益。但是,有害外来物种入侵对生物多样性、生态环境、产业安全和人体健康等的危害却也是不可估量的。而大部分有害物种的成功入侵,究其原因,主要有:不负责任的人为因素,如检疫不严、执法不严、盲目引种,淡薄的生态意识等;缺乏严格的监测管理机制与全面的检疫体系;缺乏科学的外来生物种的风险-收益评价体系和严格的科学决策程序等等。[4]
  
  二、国内学者对我国现行防止外来物种入侵的立法存在的问题分析
  
  首先,从立法目的来看,由于我国长期以来对外来物种入侵的认识不足,导致立法目的的不科学。综观防范外来物种入侵的相关法律法规,不难发现其立法目的主要是基于生产安全、人体健康以及对外经济贸易的考虑,而较少甚至没有涉及生物多样性、生态安全、可持续发展等。我国现有相关法律法规的立法目的相对滞后,面对愈演愈烈的外来物种入侵,若据此对外来物种入侵进行管理,则显然难以保护我国的生物多样性、维护生态平衡、保障生态安全以及促进人类社会的可持续发展。
  
  其次,从立法的调整范围来看,目前这些法律法规的调整范围主要集中在与病虫害和杂草检疫有关的方面,调整的范围多限于控制农业杂草、害虫和疾病,林业害虫和疾病,以及人类健康性疾病等,并没有深层次考虑到生物多样性、生态平衡、生态安全等问题,且所涉范围十分有限,大多仅适用于预防已知的检疫对象。如海关和检验检疫部门对外来物种的检验只限于那些引种过程中可能携带的危险性生物,但对所要引进的物种本身的生态安全性则没有明确的管理、检测办法。而且,这些检疫针对的都是无意引种,在对有意引进外来物种方面没有据以管理的法律法规。而事实上,目前我国由有意引种行为而带来的生态安全威胁并不少见。简言之,我国目前的法律法规并没有充分包含外来物种入侵对生态环境破坏的相关内容以及所有可能被引入的外来物种。因此,据此进行的外来物种入侵立法必然会出现漏洞,在防范外来物种入侵时难免捉襟见肘。
  
  最后,从立法体系来看,现有相关法律法规比较分散,角度也各不相同,不但未能系统地提出如何防范外来物种入侵的管理策略,而且至今尚无一部国家级的针对外来物种管理的专门性法规。与发达国家相比,我国对外来物种管理的立法只是刚刚起步,且法规级别较低,立法体系不健全,不但缺乏专门性、系统性的法律法规,防治监管体系也尚待建立。
  
  笔者认为,外来物种成功入侵并迅速蔓延扩散的最主要原因在于我国在外来物种入侵方面的立法相对滞后,管理不到位。因此,有必要对现有相关法律法规存在的问题和立法的必要性进行深入的研究,以为对外来物种入侵进行有效的预防和控制提供法律依据。同时,要对发达国家相关的法律法规以及国际上相关的公约、协议进行深入比较与分析,以获得有益之经验。
  
  三、防止外来物种入侵立法国内外学者观点
  
  1948年7月13日,联合国教科文组织的8名社会科学家共同发表《社会科学家争取和平的呼吁书》,提出以国际合作为前提,在全球范围内进行实际的科学调查研究,解决现代若干重大问题,这被认为是现代国际环境安全的先声。美国世界观察研究所所长和环境专家莱斯特?R?布朗是最早将环境引入安全概念的学者。1977年,他在其《建设一个持续发展的社会》一书中,对环境安全进行了专门研究,并明确提出“重新定义国家安全”,力图将环境问题纳入国家安全的概念。世界环境与发展委员会1987年发表《我们共同的未来》,正式使用了“环境安全”这一用语,阐明安全的定义除了对国家主权的政治和军事威胁外,环境问题已成为具有战略意义的问题之一,这引起了对环境安全问题的世界性关注。1989年,杰西卡?马修斯在她着名的《重新定义安全》一文中明确主张“扩展国家安全的定义,使其包括资源、环境和人口问题。”广义的环境安全是指人类和国家赖以生存和发展的环境处于一种不受污染和破坏的安全状态,或者说国家或世界处于一种不受环境污染和环境破坏危害的良好状态。环境安全是整个国家安全问题中的基本问题,因为环境污染和破坏损害人类生存与活动所依赖的自然支持系统,直接危及人类的生命与健康。全球性的环境问题对所有国家的安全都构成现实威胁。因此,确保全球环境安全无疑是最根本的安全问题。环境安全与军事安全、政治安全及经济安全等相互作用,构成完整的安全概念。[5]所谓国家生态环境安全,是指一个国家生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏和威胁的状态,是维护人类生存和发展所需的最基本的生态环境保障。保护国家生态环境安全是生态保护的首要任务。1991年,美国公布了《国家安全战略报告》,首次将环境视为国家利益的组成部分。该报告认为,全球生态环境问题已在政治冲突中发挥了作用,为了保护美国的利益,美国有义务督促世界各国共同承担责任。
  
  就目前来说,立法实践走在法学研究前面。当许多法律学者还不明白外来物种入侵是怎么回事的时候,法律就已经颁布实施了,而起草生物安全立法的人员也往往不是法学专家,而是生物技术专家。这就使得法学家在生物安全法研究方面显得非常无能和尴尬:即不是我们这些法学家在搞生物安全的立法。为了改变这种状况,就需要更多的法学家、特别是环境法学者来更多地接触生物安全及其立法问题,并了解生物安全目前需要探讨和研究的一些重要问题。
  
  (一)生物安全损害赔偿问题的研究。国际上在制定生物安全议定书的时候,就考虑到是否要把损害赔偿制度写到议定书中。美国和日本等发

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