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浅析我国土地储备机构性质的定位

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  浅析我国土地储备机构性质的定位
  
  一、现状的介绍―――我国实践中的地方性法规和规章对土地机构的性质基本描述
  
  土地收购储备制度(landbanking)是政府通过合法方式预先获取土地,进行整理和持有,适时投放到市场,以实现调控土地市场需求,保障公共目标的实现和城市有序发展的目标。[1]从1996年8月我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心诞生以来,我国的土地储备机构已经达到现今的1600多家。[2]特别是从1999年6月,国土资源部以内部通报的形式转发了《杭州市土地收购储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》,并向全国推广杭州和青岛两市开展土地储备的经验,极大地推动了各地建立土地储备制度的积极性。2001年4月30日,《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》明确要求有条件的地方政府试行土地收购储备制度。至今各个省市基本上都建立了自己的土地储备机构。由于上海、杭州和武汉三地的土地储备制度实行的较早并且也比较成熟,本文将根据1999年3月10日杭州市人民政府令第137号发布,2000年8月7修正的《杭州市土地储备实施办法》,(以下简称《杭州规定》)2002年。07.月10日实施的《武汉市土地储备管理办法》(以下简称《武汉规定》)和自2004年8月1日起施行的《上海市土地储备办法》(以下简称《上海规定》)中的相关规定来分析实践中的土地储备机构的性质。实践中土地储备机构的名称各不相同,例如,杭州市是土地储备中心,武汉市是土地整理储备供应中心,上海市是上海地产有限(集团)公司,厦门市是厦门土地开发总公司。[3]
  
  (一)杭州土地储备机构的性质的基本定位。根据《杭州规定杭州市土地储备中心工作章程》(试行)[4]第二条规定:“市土地储备中心是受市政府委托,在杭州市土地收购储备管理委员会的领导和监管下,代表政府实施土地收购、储备、出让前期准备工作的指定运作机构。”第三条规定:“市土地储备中心为相当正处级全民所有制非盈利性事业单位,具有独立的法人地位,隶属于杭州市土地管理局领导。”在后来的《杭州规定》第四条更加明确地规定:“杭州市土地储备中心受市政府委托在杭州市土地收购储备管理委员会指导和监管下,代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作。”由此可见,杭州市在给土地储备机构的性质定位于事业单位法人,既不同于机关法人,也不同于公司企业法人。杭州市土地储备中心是全拔款的事业单位,其职能是接受政府委托行使征用、征购、收购、回收土地等职权,并进行土地出让的前期准备等工作。
  
  (二)武汉土地储备机构的性质基本定位。《武汉规定》第五条规定:“市人民政府设立市土地资产经营管理委员会,负责统筹、协调、决定土地储备供应中的重大事项。市土地行政主管部门负责对全市土地储备工作监督管理。市计划、经济、建设、财政、物价、规划、房产等部门应按照各自职责,做好土地储备的相关工作。”第六条规定:“市土地整理储备供应中心具体承担江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山区范围内土地储备供应的日常工作。”由此可见,武汉土地储备机构的性质是定位在政府的一个管理机构,其是在现有的房地产管理部门中设一个处级办公室,市政府将其设置为市规划土地管理局的二级机构,县处级单位,它仅在市征地拆迁事务部的基础上增加土地整理储备功能。
  
  (三)上海土地储备机构的性质基本定位。《上海规定》第五条规定:“市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构,在本市区域范围内实施土地储备,负责储备地块的前期开发,承办储备地块按计划供应的前期准备工作。”虽然在规定中没有提及上海地产集团,实践中的土地储备的运行是由上海地产集团和上海市土地储备中心来完成的。[5]从地产集团的网站中可以得知:“两者是两块牌子、两个独立法人、一套班子管理运作。市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构,地产集团是市政府土地储备运作载体。实际工作中,土地储备中心专门从事土地收购储备和滩涂资源投资管理,土地的市场运作和承担投融资功能通过地产集团进行。储备地块在进行必要的基础性建设后,按照土地供应计划交付公开出让。”[6]可见,上海市土地储备机构采取的是市场化运作的模式,但是同时又有市土地储备中心的参与,但是,可以说在土地储备上还是以政府的行政机关为主导的一种模式。
  
  (四)小结。从表面上来看,前述三者的组织形式有的是采用事业单位法人,有的是属于行政机关下属的一个部门,而有的是采用公司企业法人的形式,但是,从本质上看,它们应该都是不以盈利为目的,而以控制土地,实现城市的总体规划为目的,代表政府进行土地的收购、储备、运营和管理,并与行政机关具有行政隶属性关系的一个职能操作组织形式。
  
  二、尴尬的角色及其引起的法律问题
  
  仅仅根据上述的基本规定不能完全认清土地储备机构的性质,必须根据其他的相关的规定和具体实践操作来分析。
  
  (一)土地储备机构是否是一个行政主体。土地储备机构是否是一个行政主体直接关系到其能否以自己的名义实施职权并且承担相应的义务,更重要的是能否作为行政诉讼的一方当事人参加行政诉讼。在我国,行政主体包括行政机关和法律、行政法规明确授权的组织。目前,我国对土地储备制度的规定现在仅仅限于部门规章和地方性的法规、规章当中,法律和行政法规根本就没有关于土地储备制度的规定,土地储备机构没有得到授权而变成行政主体;同时,除了上海的操作之外,各地在设置土地储备机构时,并没有把其设立为一个独立的行政机关,往往是把其定位在事业单位法人,或者是行政机关的下属的一个机构。因此,根据实践中的情形来看,我国的土地储备机构并没有取得行政主体的地位,而是受各地政府委托的行使职权或者是以其所隶属的行政机关的名义实施职权。[7]但从上海的实践来看,由于其土地储备制度秉承的理念是“政府主导,市场运作”,其土地储备中心是一个独立的行政机关,其目的更加便利于储备机构有充分的职权来主导土地储备的运作。因此,可以得出结论,我国的大多数土地储备机构不具有行政主体的资格,是不能以自己的名义行使行政职权和承担责任,其必须以被代理机关或者其所隶属的机关的名义行使行政行为,另外,在面临行政诉讼时是没有诉讼主体资格的。
  
  (二)土地储备机构是否是一个市场主体。土地储备机构虽不具有行政主体的资格,但是那些有独立法人地位的储备机构是否就必然是一个市场主体呢?如果是一个独立的市场主体,则其可以自主经营,受到外界的干预会比较少。但是,观察我国实践中的土地储备机构,发现其受到如下限制,首先,从机构设置来看,以杭州为例,其定位是一个独立的事业单位法人,其是不以盈利为目的的,并且从机构的设置模式来看,其受土地收购储备委员会的监督和领导,[8]其并不是一个完全独立的市场主体,第二,从供地模式来看,《上海规定》第十五条:“土地储备机构应当按照土地供应计划的要求,做好储备地块交付供地的前期准备工作。”[9]《武汉规定》第四条:“土地储备应当根据国民经济和社会发展中长期计划、土地利用总体规划、城市总体规划、年度土地供应计划和土地市场供需状况,统一规划、统一储备整理、统一供应。”可见,土地储备机构是必须根据政府的供地计划来出让土地,其并不是完全按照市场的规则来进行的,公益性的定位使得其自主的交易权受到严格的控制。第三,从运作所需的启动资金来看,土地储备机构在设立之初其资金一般来自财政拨款;在成立之后,主要是通过的政府担保和土地使用权抵押向银行贷款,获取营

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