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人事争议处理的若干问题

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  人事争议处理的若干问题
  
  何宁湘
  
  [主题词]人事争议法律适用争议处理实务发展趋势
  
  [前面的话]
  
  自2003年9月5日生效的最高人民法院·法释[2003]13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》[1],人民法院处理人事争议案件有了受理与指导具体人事争议案件审判工作的依据。从而使人事行政部门的人事争议处理得以正式启动,行政人事处理与司法审判得以接轨,人事争议当事人获得了司法救济途径。人事争议司法解释虽然使人事争议处理驶上了司法处理--诉讼的轨道,司法解释虽然给了事业单位工作人员的司法救济途径,提供了事业工作人员申诉加诉讼之平台,它是我国人事工作开始从行政人事管理走向法治的可喜之大事。而现人事争议司法解释已执行两年有余,但诉讼必须要有基本法律的支持,必竟人事争议纠纷中的实体问题处理缺少可适用的法律规范根基,在过去的两年中,人事争议案件处理实践中不论仲裁机构仲裁,还是人民法院审理过程中均出现了诸多非常棘手的现实问题,且这类问题在各地仲裁机构、基层法院重复出现,如何面对这些实践中的问题仍不可回避的摆在法律人的面前。
  
  本文试图透过对人事争议司法解释、最高人民法院、各地省级法院的司法文件、各省地方法规或规范性文件,以及人事争议纠纷的部分案例,对人事争议纠纷处理中出现的一些问题作分别讨论。
  
  一、人事争议纠纷处理方式
  
  长期以来,我国人事制度是由政策与行政文件相结合而建立起来的,调整人事关系也主要依靠政策与依据政策形成的人事行政文件,几乎没有一个完整人事法律规范性文件。人事争议涉及到我国人事管理制度以及整个人事工作的各个环节,人事争议处理是我国现行人事制度与人事工作中不可回避的重要事项。正确适用现有法律及人事争议相关法律规范,在社会转型期内,及时、公平、合理、合法地处理好人事争议对推进人事制度改革,促进社会稳定、建设、发展和谐社会具有十分重要的意义。
  
  广义地说,人事争议是指国家机关、事业单位、企业的工作人员与所在单位因录用聘用、聘用或聘任合同、职务任免、福利待遇、工资调整、奖励处分、辞职辞退等人事管理事项所引发,人事管理行为侵害相对人(工作人员)权益所引起的争议和纠纷。也就是说,人事争议主体的范围较广,只要是人事行政管理的相对人均属于人事争议的主体。同样人事管理行为也非常宽泛,是能够引起人事争议,即能引起人事争议的囊括全部人事管理事项与管理行为,包括具体行为与抽象行为。
  
  在实际中,不论是以前的人事政策处理,还是现行的人事争议仲裁与诉讼,人事争议处理范围内所涉及的主体与人事管理行为都不可能是广义的,同时在现阶段也不可能针对抽象的人事管理行为。最高人民法院法释[2003]13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》第三条规定的"人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。"是狭义的[1],且是非常狭窄的。主体方面只有国家事业单位以及工作人员,在人事管理行为方面(实体与程序方面)被限制为"因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的"三类争议。其特征表现为,争议主体是特定的,争议事项范围是限制的。大部分人事争议事项,诸如经常出现的、直接的晋级、晋职、考核、奖惩、任免、调动、工资等争议,均不属于或不纳入人事争议处理机关的受理范围。
  
  目前处理人事争议的方式有:
  
  1、人事争议仲裁:
  
  人事争议仲裁制度设立在90年代由国家人事部作出,但那时的人事仲裁是在人事行政机关直接领导下,主要以人事政策文件为依据而进行的,对人事行政机关与其领导下的仲裁机构所作出的处理或裁决均不能提起诉讼,其完全是"人事行政"活动。在人事仲裁制度上以及实体和程序上均没有相应的法律规范可依,故人事争议仲裁自始就不具有任何法律意义。当时的人事争议仲裁工作也就基本呈"无案可裁"的状态。
  
  2003年9月5日生效的人事争议司法解释第二条规定无疑是这种状态与现行人事争议仲裁的分界线,正如人事部称人事争议司法解释"表明人事争议仲裁进一步走上法制化的轨道"[2]。现行人事争议仲裁被人事仲裁司法解释设定为人事争议纠纷司法处理的前置,虽然此时点的人事争议仲裁仍不具有明显的法律特征,但由于人事争议前置是启动人事争议司法审判处理的法定起点,提起人事争议仲裁是起动司法审判程序的必要条件,即人事争议仲裁在这样情形下被被动地渗透和注入了法律意义,故人们将人事争议仲裁这种处理方式"理解"为"准司法"活动。
  
  "准司法"活动自然是相对司法活动而言。"公力救济也称司法救济,即权利主体请求国家权力介入纷争的解纷程序,如诉讼。在私力救济型和公力救济型之间,还有一种过渡型程序,它与诉讼存在诸多方面的相似性,不过它依靠社会力量而非国家权力解决纷争,故有学者称其为"类司法程序",如调解(Mediation)、仲裁(Arbitration)等。此即我们所说的"准司法"。[3]"
  
  何谓"准司法"?不论在法理还是法律实践上,至少在我国法律规范中没有一个明确的概念。人们对其的使用与提法不外乎涉及两类情形:一是可以进行裁决,但是没有司法机关所具备的国家强制力的行为,如劳动争议仲裁。一是为司法服务或与司法行为紧密相联的调查取证的行为,如司法鉴定、公证等等。从准司法的字面意义以及国家对其进行控制的角度看,准司法行为大致可界定为:与司法活动密切相关或者功能类似,具有一定裁判权或证明权的行为。人们认为的准司法行为通常包括仲裁行为(仲裁、海事仲裁、国际贸易仲裁等),鉴定行为(工伤事故鉴定、司法鉴定、医疗事故鉴定等),公证行为,调解行为等。而我国已实行十多年的劳动争议仲裁与现行人事争议仲裁都不属于我国《仲裁法》的调整范围,其与司法活动、与《仲裁法》调整的仲裁制度地位相比较,当属于"民间司法"性质,虽然这两类仲裁不具有直接的国家强制力,但在设置体制上与《仲裁法》制度下的仲裁机构有着共同的行政属性,故它当属"准司法"行为范畴。应当认识到一种情形,"仲裁审理程序的严格化以及仲裁裁决在一定条件下的强制执行力,已使得仲裁不断失却其个性而与诉讼趋同"[3]。
  
  2、人事争议纠纷的诉讼:
  
  对于人事争议纠纷诉讼,司法解释设立成了完全与劳动争议仲裁一样的程序模式。这里所说的"一样的模式"是指在适用程序法上的相同:(1)、前置:即必须先经过仲裁,人民法院方予以受理;(2)、受案范围:必须符合法律及相关规范、司法解释规定下、限制下的各类争议,否则即使人事争议仲裁机构作出的何种仲裁裁决,人民法院不予受理;(3)、审理机构:审理人事争议纠纷案件由人民法院审理劳动争议案件的审判庭承办。
  
  3、人事争议的调解:
  
  这里所说的调解,不讨论仲裁机构在办理人事申诉过程中所进行的调解,也不讨论人民法院依据民事诉讼法在审理案件过程中的调解,而专指对于人事争议处理的政府行政主管机关的调解、机关事业单位调解组织的调解以及民间调解。
  
  人事争议的调解雏形大体出现

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