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论国有资产流失及治理的法律对策

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  论国有资产流失及治理的法律对策
  
  余松林
  
  国有资产是国家得以存在,国家机器得以运转的物质基础。尤其是在公有制占主体地位的社会主义中国,国有资产更是在政治、经济和社会生活中占有举足轻重的地位。但是改革开放以来,处于转轨中的中国一直面临着一个严酷和令人困惑的现实就是国有资产的流失。从生活经验和实际案例来看,这种流失是触目惊心的。国有资产的严重流失不仅会使社会安定和经济发展的外部条件受到破坏,而且还会威胁到社会财富的积累进而影响到整个国家的经济安全。因此,国有资产流失现象应当引起国家及社会各界的足够重视并从法律上探讨遏制和解决国有资产流失的对策。
  
  一、国有资产流失的概念分析
  
  在我国,固然国有资产流失这个概念在很多文件中经常出现,但是有关文件并没有明确地界定其内涵。在学理上,有学者对其进行了解释,如“国有资产流失是指国有资产的经营者、占有者、出资者、管理者,出于故意或过失,违反法律、法规及国家有关国有资产管理、监督、经营的规定,造成国有资产损失或者使国有资产处于流失危险的危险行为”。遗憾的是这种解释混同了国有资产流失与导致国有资产流失的违法行为这两个概念。因为国有资产流失从法理学的角度上讲是一种结果或状态而不是一种行为,虽然违法行为是造成国有资产流失的原因之一,但是它毕竟不是唯一的原因。所以,我们有必要重新界定国有资产流失这一概念。
  
  根据有关法律和通常的学理解释,国有资产是指“国家以各种投资及收益、接受馈赠形成的,或者是凭借国家权力取得的,或者是依据法律认定的各种类型的财产和财产权利”。从一般经济学的意义来看,只有能带来效益的东西才能被称为资产。这个意义为法律所吸收而且被认为是具有主导性的内涵。但是又必须注意到,国有资产在法律上的范围更为广泛。在我国,国有资产一般分为经营性资产、行政事业性资产和资源性资产。那么,何谓流失呢?从词义上看,“流失是指有用的物质如油脂、矿石、土壤自己散失或被风、水力带走。也指河水等白白地流掉”。最常用的是水土流失,如果从最广泛的意义上理解,水和土均是我国资源性的国有资产,水土流失也就是一种国有资产流失。但是实际上没有人会这样理解,也就是说,国有资产流失在借用“流失”的一般意义时是作了严格界定的。有的学者指出,“国有资产流失必须符合以下四要件:第一,造成国有资产流失的违法主体必须是国有资产的经营者、占有者、出资者和管理者;第二,违法主体必须对违法行为和国有资产流失的发生具有主观故意或过失,即具有过错;第三,必须是违反法律、行政法规的行为,这是构成国有资产流失概念的核心条件;第四,必须有国有资产流失后果的发生,或者不加以制止必然产生国有资产流失的后果”。笔者以为这种解释把国有资产流失限定在人为造成的现象,而把政策、历史原因以及经营不善所带来的国有资产损失排除在国有资产流失之外,是值得商榷得。根据笔者的综合分析认为,从一般意义上说,国有资产流失是指国有资产的损失或者减少。就其作为一种后果来讲,形成的原因是多方面的,既有产权上的问题又有体制上的问题,也有人为的原因。从法律上看,界定国有资产流失只能局限于人为原因导致的范围,只有这样才能将有关的法律责任落到实处。制度和体制上造成的国有资产流失,法律的确显得无能为力。但是不能由此认定国有资产流失仅是人为导致的后果,否则就会使有关责任人将国有资产流失的故意归为制度或体制上的原因以推卸责任,使国家遭受损失。因此可以说上述学者的观点在理论和实践上都是站不住脚的。
  
  那么如何给国有资产流失作一个科学的界定呢?结合以上分析,笔者以为,从法律上看,国有资产流失是指由于国有资产的经营者、占有者、出资者、管理者主观上的过错而造成的国有资产损失或者减少的状态或者结果。在这里必须强调的是,本文对国有资产流失概念的界定仅仅具有分析意义。因为国有资产流失可以在不同的学科视野中进行审视,在实质上它不可能只是“法律”上的。正如前文所指出的,如果把国有资产流失只局限在法律范围内将会因我国法制状况而使国有资产流失的漏洞无法弥补。也正是从这个角度,我们不得不重申:国有资产流失的责任主体是国有资产的经营者、占有者、出资者、管理者;在主观方面,是由于有关责任主体主观上的过错即故意或过失;而从客观方面看,国有资产流失是有关责任人的违法行为造成的;在行为结果上,是造成了国有资产的损失或减少。只有同时具备这些方面,才能在法律上构成国有资产流失。从这个意义上来说,由于自然原因如地震、台风等造成的国有资产流失以及国有资产作为物质的自然损耗,不能称之为国有资产流失。因政治经济体制原因而造成的国有资产流失问题在实践中相当严重,但从法律上看,造成国有资产流失的责任主体不明。如果要追究,这个责任更多地应由政府特别是中央政府来承担,因而也就没有多大的法律意义。还有一种属于因法制不健全出现的情况。我们一般认为,水土流失不属于国有资产流失的范畴,但仔细想想也不对。水土流失既有自然原因也有人为原因,自然的责任人类无法去追究,人为的结果又如何呢?从法理上看,“责任是义务为前提的,没有义务就无所谓责任。显然,我们目前还缺乏义务、责任主体和范围的明确、详备的保护水土流失的法律法规,这就使水土流失关系国人生存与发展的问题只能停留在客观事实或者自然事实而不能上升为法律事实,也就无法追究当事人的法律责任”。这也就是说,立法不完备导致国有资产的损失不能或者至少目前还不能纳入国有资产流失的法律内涵中来。之所以这样认识国有资产流失,重要的理论依据在于,法律从功能上来说,只能规范和调整人们的行为。正如马克思所说的,只能在“我的行为”中法律才有意义,离开“我的行为”法律是不存在的。因而,在寻求控制国有资产流失的途径时,我们就把焦点集中在人的行为因素上。固然这种行为因素有更为复杂的体制背景和制度背景。
  
  二、国有资产流失的主要表现
  
  在我国,国有资产流失的表现形式是很复杂的,有的表现为隐性,有的表现为显形。根据笔者的考察归纳出以下主要情形:
  
  (一)在国有资产评估时,对国有资产进行不评估,低估,漏估所造成的资产流失
  
  这种情况表现为:在应当进行评估时根本不评估,单纯依靠某些数据(如账面值)确定国有资产的价值量;国有资产占有单位故意压低评估值以获得好处;由于主观和技术上的原因,对企业占有的国有土地和无形资产漏估;对评估值进行部门行政干预,搞指定评估,规定评估值上限使资产评估中的资产流失合法化,这些资产流失的渠道不仅造成了国有资产现实利益的损失,而且国家在以后获取收益的权利也被流失掉了。
  
  (二)实行股份制改造和国有产权交易中的国有资产流失
  
  实行股份制改造时,将国有资产低价折股,低价出售或者无偿分配给个人,造成的国有资产流失。这种情况表现为:将企业的国有资产以低于市场合理价格折股;分配股利时国家股与其他个人股、法人股同股不同利,同股不同权,实行国家股不分红,不送股,不配股的歧视性政策;利用企业股份制改造的机会,把好的车间、资产、技术人员组成新的经济实体,用完原有的资产,留下一个空壳和无人负责的债务,使银行和国家蒙受巨大的损失;在国有产权交易时,由于交易行为不规范,存在大量的私下交易造成国有资产流失。
  
  (三)在税收征收管理中,除国家政策、体制等因素外,因管理的漏洞使税收大量流失而造成的国有资产流失
  
  主要表现为:一是社会中一些不法分子违反国家税收政策和税收法律法规,偷税、漏税、骗税;二是一些不法分子利用出口退税的优惠政策与外商或者国内有关政府工

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