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浅析土地储备资金面临的法律问题

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  浅析土地储备资金面临的法律问题
  
  前言
  
  土地储备制度已成为我国经营性土地可持续化供应的重要环节,随着各地各级土地储备机构的成立和运作,资金已成为制约土地储备业务大力发展的一大瓶颈。
  
  在实际运作中,银行抵押贷款已成为各级土地储备机构资金的重要来源之一,央行也默认了这种行为。但事实上,该贷款行为与我国现行的法律制度有较大的冲突,因此,本文通过分析我国土地储备机构资金来源之现状,试图从法律的角度来剖析土地储备银行贷款存在的风险和瑕疵,并提出若干解决建议,以资抛砖引玉。
  
  一、土地储备机构和资金来源现状
  
  1、土地储备机构
  
  近年来,建立和完善我国的土地收购储备制度已成为各级人民政府的一大要务,储备土地已成为招、拍、挂方式出让土地的主要来源。截至2005年2月,全国已设立土地收购储备机构1700余家,累计收购土地总面积超过230万亩,投入收购土地总费用达1965亿元。同时,通过土地开发整理,已使64万亩“生地”变为“熟地”,投入开发整理总费用达741亿元。
  
  上海作为我国房地产市场最活跃的城市之一,自1996年起就开始初步确立了土地储备制度。随着2004年《上海市土地储备办法》和《上海市土地储备办法实施细则》的相继出台,上海已初步建立了以市土地储备中心为首的两级土地储备体系,以增强政府对土地市场的调控力度、完善土地供应方式、平衡政府对土地的收入和增值收益。
  
  2、土地储备机构资金来源现状
  
  近年我国房地产市场活跃,土地价格一路上扬,储备任务艰巨,储备资金来源不容乐观。按照有关规定,各级土地储备机构的资金来源主要有两种形式:一为财政拨款,二为土地储备专项资金。但实际操作中,由于财政拨款金额太少,专项资金落实困难,各储备机构为了更好地完成储备任务,往往采用其他方式来筹集资金,银行贷款因此成主要资金来源。
  
  (1)财政拨款
  
  财政拨款因其局限性,已很难满足土地储备的需要。首先,财政拨款金额较小,与占用量巨大,占用周期长的土地储备资金需求量相比,数量有限;其次,这部分资金常常受到政府收入总额的限制和其他用途的竞争,使得资金的投入缺乏连续性和稳定性;再次,财政拨款一般是按计划拨款,拨款时间和土地储备时间存在严重的时间差,也不利于土地收购和储备目标的实现。
  
  (2)土地储备专项资金
  
  《上海市土地储备办法》和《上海市土地储备办法实施细则》都规定应当建立土地储备专项资金,但该资金的管理办法却久久未能出台,故现阶段不具操作性。而部分兄弟省市虽然出台了相关办法,却因为地方政府受当地眼前利益或局部利益的影响,不愿意或者仅拿出一小部分土地收益作为储备资金,无法弥补储备资金不足的重大缺口。另鉴于土地储备是一个周期较长的过程,储备资金的需求和土地出让收益的获得具有时间差,故现阶段专项资金也无法成为土地储备资金的主要来源。
  
  (3)银行贷款
  
  银行贷款是目前全国各级土地储备机构资金的主要来源。以上海市土地发展中心为例,其储备资金有六成以上来自银行贷款。但银行贷款毕竟是市场行为,金额有限,程序复杂,利息偏高,如果向银行借贷过多,无疑将增大储备成本,影响经营土地的效益。同时,人民银行鉴于该类贷款法律风险颇高,其最新“指引”明确要求:在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前,商业银行对政府土地储备机构必须审慎发放贷款且应具有多重限制。
  
  二、银行贷款的种类和问题
  
  银行贷款是土地储备资金最主要的来源,也是法律上颇具争议和风险最大的地方。当前土地储备机构向商业银行贷款的担保主要采用信用、保证和土地使用权担保两种方式。从当前实际操作来看,这三种方式都存在着一定的问题。
  
  1、信用贷款
  
  系指依借款人的信誉而发放的贷款,是我国目前各种贷款中唯一可以不提供担保的形式。鉴于各地的土地储备机构系受政府委托的事业单位,各地商业银行均会在一定程度上提供信用贷款,但金额毕竟有限,故不构成银行贷款的主力。且若土地市场不景气,在巨大的还款压力下,土地储备机构的信誉是否受到影响,尚是未知数。
  
  2、保证贷款
  
  系指由第三人承诺在借款人不能偿还贷款时,按约定承担一般保证责任或连带保证责任而发放的贷款。当前相当一部分土地储备机构从银行贷款时,先由政府财政部门或其他相关部门同银行进行协商,并向银行出具一份“承诺书”,银行出于某种原因,就为其办理了贷款。但根据《中华人民共和国担保法》和相关法律法规的规定:政府及以公益为目的的事业单位是不能作为保证人的。因此上述保证在法律上是没有效力的,商业银行单凭政府信用进行放款,是违法的,极具风险。这种方式在市场经济条件下也是极不规范的。
  
  3、抵押贷款
  
  系指土地储备机构以储备土地为担保,由银行发放的贷款。这是目前各类银行贷款中比例最高、金额最大的贷款形式。在实际操作中,有些地方土地储备机构在收购、储备、并注销原产权证后,按地方规定申领土地使用权证,然后再到银行按地块办理抵押,有的甚至直接把规划红线图拿到银行进行“质押”。表面上,这种贷款方式是合法有效的,但实质上,在现行法律框架下,由于储备土地使用权的不明确,导致这种方式是最具法律争议的。
  
  三、银行抵押贷款的法律问题和风险
  
  1、土地储备机构无权抵押储备土地:
  
  以上海为例,依《上海市土地储备办法》和《实施细则》之规定,土地储备机构权限为:
  
  (1)由政府授权的,依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划,对依法征用、收回、收购或者围垦的土地,先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储,再按照土地供应计划交付供地的事业单位。
  
  (2)经规划管理部门批准,可以在土地储备期间,临时利用储备地块。
  
  也就是说,《办法》和《细则》并没有明确授予土地储备机构可任意处分储备土地的权利,土地储备机构仅是国家进行土地储备行为的代理机构,代表国家收回并注销原土地使用权,在没有获得政府进一步授权前是无法将储备土地进行抵押的。
  
  2、储备土地不具备抵押的合法性:
  
  单纯按照现有的法律法规,储备土地并不符合抵押的要求。
  
  (1)一般情况下,有土地使用权才可抵押
  
  按照我国《城市房地产抵押管理办法》的规定,下列房地产可以抵押:①依法获得的尚未建有房屋及其他地上定着物的出让土地使用权;②依法获得所有权的房屋及其占用范围内的土地使用权;③依法获得的房屋期权;④依法可以抵押的其他房地产。
  
  按照我国《土地管理法》、《房地产管理法》、《担保法》等相关法律法规规定,只有经过法定程序以出让、出租及划拨等方式才能在国有土地上设置土地使用权。土地储备机构经政府授权将土地通过征用、征购、收回等方式储备后,土地上设定的原土地使用权被注销,在其被重新出让、划拨及出租前,应该说储备地块上的土地使用权处于虚置状态,很显然,储备土地并不符合《房地产抵押办法》可抵押房地产中第①、②、③项之规定。
  
  另据《上海市土地储备办法》和《实施细则》之规定:土地储备机构围垦滩涂成陆并经验收合格后

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