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试论国有土地使用权挂牌与公证

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  试论国有土地使用权挂牌与公证
  
  国有土地使用权挂牌(以下简称挂牌),即出让人发布挂牌公告,按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布,接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格,根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。挂牌是我国继土地公开招标、拍卖之后,实施土地透明管理、规范土地市场的又一重大举措,兼有招标和拍卖的优点而又有其自身的特点,具有典型的中国特色。由于挂牌系近两年新兴之事物,所以国内公证界对此系统研究者甚少,对挂牌公证及其应注意的问题也鲜有文章论及。本文拟从这几方面进行阐述,请各位同行不吝赐教。
  
  一、国有土地使用权挂牌制度的形成及特点
  
  2002年5月9日,国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(2002年国土资源部11号令)规定,商业、旅游、娱乐和商品住宅等种类经营性用地,必须以招标、拍卖、挂牌方式出让。前述规定以外用途的土地的供地计划公布后,同一宗地有两个以上意向用地者的,也应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让。该11号令第一次明确了经营性土地必须实行“招拍挂”出让,第一次规定了“招拍挂”出让必须在“阳光”下操作,要公开出让计划、公开供地信息、公开集体决策、公开供地程序、公开竞价、公开供地结果。也是第一次提出了以“挂牌”的方式出让国有土地使用权。社会各界对“招拍挂”反应强烈,普遍认为我国的土地供应终结了以往行政色彩颇浓的协议供地方式,进入了公开交易的新时代。市场配置在土地供应领域实现了革命性的变化,是土地市场发展史上的一个里程碑,同时也给公证部门带来了一个新的业务增长点。挂牌的产生,也是土地有形市场成熟的一种标志,是历史发展的必然产物。1990年5月19日国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中规定,土地使用权出让可以采取协议、招标、拍卖方式。这是目前有关国有土地使用权招标拍卖出让的最早的行政规章。随后,在1994年7月5日公布的《中华人民共和国城市房地产管理法》中规定土地使用权出让,可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地,有条件的,必须采取招标、拍卖方式;没有条件的,不能采取招标、拍卖方式的,可以采取双方协议书的方式。这是目前有关国有土地使用权招标拍卖出让的最早的法律。1999年1月27日国土资源部下发的《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》中要求:商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地,有条件的,都必须招标、拍卖出让国有土地使用权。该文是国土资源部门第一次对招标拍卖出让国有土地使用权提出具体明确的要求,也是第一次对招标、拍卖、邀标出让的范围进行初步的分类。1999年5月10日,国务院办公厅下发的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中规定“商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地,原则上必须以招标、拍卖方式提供”。这是国务院首次对招标拍卖出让土地使用权提出明确和较为严格的要求。2001年5月9日,国务院下发的《关于加强国有土地资产管理的通知》中明确提出:为体现市场经济原则,确保土地使用权交易的公开、公平和公正,各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应,除涉及国家安全和保密要求外,都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的,都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供,国有土地使用权招标、拍卖方式必须公开进行。要严格限制协议用地范围。确实不能采用招标、拍卖方式的,方可采用协议方式。采用协议方式供地的,必须做到在地价评估基础上,集体审核确定协议价格,协议结果向社会公开。该通知是加强土地资产管理的纲领性文件。经营性用地必须招标拍卖出让作为国家政策,第一次写进国务院文件,在国务院的层面上,第一次明确了招标拍卖出让的界限,为经营性用地协议出让亮起了“红灯”,同时对协议出让进行了严格规定,对国有土地资产管理具有历史性的意义。随着《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》、《关于加强国有土地资产管理的通知》等法律法规、政策性文件的相继发布,在此基础上,国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(11号令),土地挂牌顺应历史发展要求而产生。随之在全国逐步推开。经营性土地使用权出让已基本纳入市场,全部以招标、拍卖、挂牌方式交易。
  
  从理论上看,招标、拍卖、挂牌三种方式的效力是同等的,都遵循着同样的原则即公开、公平、公正和诚实信用的原则,目的是公开透明,防止暗箱操作,其适用范围相一致,即①商业、旅游、娱乐和商品住宅等种类经营性用地,②前款规定以外用途的土地的供地计划公布后,同一宗地有两个以上意向用地者的。从实践来看,挂牌是土地使用权出让中的一种重要方式,尤其在内地竞争性不强或土地市场不发育的地方采用较多的一种方式。其自身特色表现为:首先,挂牌比较容易操作,交易形式比较灵活且时间比较松散。挂牌与招标拍卖相比在操作上要求不太高。其可在手工制作的公告栏、黑板上进行,可在交易所、办公室、会议室开展交易;其既可以用正规的书面报价竞买,也可以转入口头竞价;招标拍卖活动往往在几分钟内结束,而挂牌竞买人可在挂牌规定的时间内随时报价。其次,挂牌的成功率高,交易成本低。招标拍卖由于时间紧,相对目标较为盲目,组织上和对市场预测上一有偏差,容易造成“流拍”;同时拍卖在激烈的竞买中举牌争夺在分秒之间,往往几分钟就决定了上万(亿)元的资金成交,在激烈竞争的环境下,不可避免的掺杂了一些人性的弱点,造成一些开发商把地拿到手又后悔。而挂牌交易规定的时间比较松散,给了开发商理性思维的时间和空间,提供了理智决策的竞争环境。另外,挂牌竞买人数不限。投标或拍卖不足三人时,必须重新组织招标或拍卖,而在挂牌期限内如只有一个竞买人报价,且报价高于底价,并符合其他条件的,挂牌成交;如参加的竞买人较多时,在挂牌期限截止时仍有两个或两个以上的竞买人要求报价的,出让人应当既对宗地进行现场竞价,出价最高者为竞得人。从2002年5月9日国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》以来,以挂牌方式出让国有土地使用权取得了很好的效果。
  
  二、国有土地使用权挂牌出让程序
  
  土地使用权出让的组织实施主体为国土资源管理部门。我国宪法第10条第4款明确规定:“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地,土地的使用权可以依照法律的规定转让”。《中华人民共和国城市房地产管理法》第7条规定:“土地使用权出让,是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者,由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”。第11条规定:“土地使用权出让,由市、县人民政府有计划、有步骤地进行,出让的每幅地块、用途、年限和其他条件,由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟订方案,按照国务院规定,报经有批准权的人民政府批准后,由市、县人民政府土地管理部门组织实施”。国土资源部11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》以《中华人民共和国城市房地产管理法》为依据,进一步作出了明确规定:市、县人民政府土地行政主管部门拍卖挂牌出让地块的用途、年限、出让方式、时间和其他条件等方案,报经市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。即国有土地使用权出让的主体是国土资源管理部门(代表国家)。挂牌出让的几个必经阶段:
  
  ①、编制并公布土地出让计划。土地行政主管部门根据社会经济发展计划、产业政策、土地使用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况,编制国有土地使用权出让计划,报经同级人民政府批准后,及时向社会公开发布。出让计划中既包括招标拍卖挂牌出让的土地,也包括可能协议出让的土地。

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