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三农治理中第三部门的法学机理与制度变迁研究

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

        三农治理中第三部门的法学机理与制度变迁研究
  
  刘大洪
  
  一、引论:从第三部门在西方三农治理中的重要作用说起
  
  从法学的理论视域上看,三农问题并不是中国特有的现象,西方发达国家也存在着三农问题。考察西方对三农问题的解决机制,我们发现,“第三部门”(TheThirdSector)在发达国家的三农治理中起着重要作用、占有重要地位,成了西方学界研究的一个重要课题。但我国目前的学界对第三部门在三农治理中的重要作用还缺乏足够的认识和重视,因此,在充分借鉴西方对第三部门的研究成果和实践经验的基础上,立足于中国的三农问题之本土资源对第三部门进行深入研究,成了摆在我们面前的一项迫切任务,具有重大的开拓性意义。
  
  三农治理中第三部门的出现,源于对市场和政府在解决三农问题中“双失灵”的弥补。第三部门是相对于“第一部门(公权部门)”和“第二部门(私人部门)”而言的,既不同于纯粹的公权部门,也不同于纯粹的私人部门,但又与公权部门和私人部门有着密切的联系。西方国家的实践已经表明,第三部门是一项重大的制度创新,为解决市场政府“双失灵”提供了新的可能。在西方国家的三农治理中,第三部门已经成为与市场调节、政府干预既相区别又相关联的一支新兴力量,成了发达国家解决三农问题的重要制度工具,为西方农业、农村、农民的良性发展提供了一条重要的法律解决路径,发挥着制约乡村政府权力滥用、满足农民多元化需求、提高农村公共物品质量和效率的重要作用。第三部门促进了乡村政府职能的转变进程,在政府与农民之间搭建了一座桥梁,为农村提供更加质优、价廉、高效的准公共物品,把竞争机制的清新空气吹进了乡村传统的官僚机构体系内,促进了农村与城市的整合,进而,给整个社会带来了深远的影响。这些作用都是传统的纯粹公权部门(政府)和纯粹私人部门(企业)无法达到的。
  
  由于“第三部门”之称谓只是一个研究上使用的学理术语,因此,我们考察西方三农治理中的有关法律规定时,会发现:在法律条款的直接规定里,是找不到第三部门之用语的,但有两个出现频率很高的用语“农民协会”(Peasants’Association)和“农业合作社”(AgriculturalCooperation),这两个用语实际上是相同的,只不过由于各国语言表达的差异和翻译的差别,导致在中文里出现了这两个用语同时使用的局面。从法律概念的逻辑周延性上来看,三农治理中的第三部门当然不仅仅包括农民协会和农业合作社,但是,可以说,农民协会(农业合作社)是三农治理中第三部门的最主要子概念,因此,为了论述的方便,本文中,我们在进行理论性的研究时,使用的是第三部门之学理术语,而在进行实证性的研究时,使用的是农民协会或农业合作社之法条术语。
  
  从实证的视角,我们考察一下美国、法国、德国、日本等有代表性的发达国家三农治理中的第三部门之概况。[1](1)美国三农治理中的第三部门概况之考察。在美国,种类繁多的农民协会为农业生产者提供各种不同的分类准公共服务,比如,沟通政府关系、信息咨询、法律维权、制订产品标准、协调关系、限产护价、争取政策支持、市场销售、集体定价、技术咨询等等。美国有超过80%的农民根据自己的实际需要而自发组织和自愿参加这些不同的农民协会,而且政府也从法律上鼓励农民参加各类农业协会,参加协会的农民可以优先得到更多的补贴。[2](2)法国三农治理中的第三部门概况之考察。三农问题曾经长期困扰法国,直到二战前,法国还是一个农产品净进口国,二战后,法国政府采取优先发展农业的政策,仅用20多年时间,就实现了农业现代化。在这个过程中,第三部门发挥了重要作用。比如,法国建立了专为三农治理而服务的“土地整治公司”制度,这是一种非盈利的组织,它们拥有土地的优先购买权,把买进的插花地、低产田集中连片,整治成标准农场,然后再低价保本出售给农民。另外,法国专管三农问题的政府部门(第一部门)是农业食品部和渔业部,但它们只负责宏观上的指导,而微观上的竞争调节则由市场机制(第二部门)来完成,在第一部门和第二部门之间的中观层面上,则由农业合作社(第三部门)来协调。到20世纪60年代末,法国建起了3100个农业信贷合作社,7200个供应和销售合作社,14000个服务合作社。合作社一般按行业划分,农户可根据经营情况,同时加入几个合作社。(3)德国三农治理中的第三部门概况之考察。在德国的三农治理中,作为政府机关(第一部门)的联邦农业部只负责对农业的宏观管理,包括农业立法、农业政策和促进农业发展计划的制定等。而大量的农村准公共物品则由非官方的组织(第三部门)来完成,这些农民的非官方组织主要以农民生产者协会、农民联合会来命名。德国的农协分成各个层次,如地区农协、州农协,直至全国性的农民联合会,形成一个完整的网络。95%左右的农民是德国农民联合会的会员,该会代表德国农民参与和欧洲邻国农业组织机构的协调,主要职能是维护农民的利益,为农民当法律和技术顾问,为农民开拓市场提供服务,对农民进行职业教育培训等等。(4)日本三农治理中的第三部门概况之考察。在发达国家里,日本人多地少的国情与中国最为相似,因此,考察日本三农治理中的第三部门对我国最有切合实际的借鉴意义。二战后的日本,是一个典型的国家权力包揽一切的公权社会,作为第一部门的政府机关的力量占据着绝对的优势地位。当时的日本政府为了治理三农问题,在大力培育第二部门(市场调节)机制的同时,也展开了对第三部门的努力探索。1947年的《农业协同合作法》就是专门针对第三部门(农协组织)而立的法,只不过,与私权本位的西方国家相比,当时日本的农协象中国今天的村委会一样,仍然带有明显的“准政府”痕迹,并不是象当时美国、法国那样的比较纯粹的第三部门,而只不过是政府第一部门的“法律衍生物”。但是,毕竟,这在形式的意义上标志着日本的三农治理法律机制开始向美国等西方国家靠拢,开始了引进第三部门机制的法律尝试。经过20多年的发展,日本的农协逐渐摆脱了原来的准政府之色彩,1970年的《综合农政的基本方针》标志着日本农协的角色开始发生实质性的转变,向真正意义上的第三部门回归。日本的农协组织自上而下分为三个层次,处于最基层的是市町村农协,习惯上叫单位农协;都道府县建立的是地方农协,称作“县联”;农协的全国性组织则按照业务不同而各自运作。现在,日本农协为三农治理而提供的准公共物品大体上分为四类:生产指导、组织流通、信用服务和开展互助共济。[3]
  
  放眼更大的视域范围进行扩张考察,会发现:第三部门在西方的兴起,并不仅仅发生在三农治理中,而是在全社会的每个领域内都发生了一场深刻的“公共治理的革命”。1997年,联合国秘书长安南在向联合国大会提交的年度工作报告中,把第三部门看作影响未来全球发展的“第五大因素”。塞拉蒙把第三部门的兴起看成是与19世纪晚期的民族国家兴起具有同样重大意义的人类历史事件。[4]它作为相对于公权力的政府、私权利的市场之外的“第三种领域”,成了弥补市场失灵、政府失灵的一种全新的社会平衡器,其数量和影响得到了空前的发展。西方对第三部门的定义,归纳起来看大致有以下几种主张:(1)认为第三部门是准行政机关或准公共部门,是公共部门的一部分。比如,约翰·格林伍德的《英国行政管理》一书就持这种观点,他认为这些由政府领导部门的机构和半私人组织,既不同于中央部门,也不同于地方机关,但通常又和它们有关系,这类机构和组织就是“准行政机关”,也就是他所说的第三部门。[5](2)认为第三部门是服务于公众利益的私人组织,或者说是从事社会公益性事业的民间组织。比如,莱斯特·萨拉蒙把第三部门定义为“数量众多的自我管理的私人组织,他们不致力于分配利润给股东或董事,而是在正式的国家机关之外追求公众目标”。持这种主张的法律之典型是《英国1601慈善使用权法》,它认为从事下列活动的组织

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