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农地承包权的历史考察及法律问题

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  农地承包权的历史考察及法律问题
  
  佀连涛*薛金华
  
  土地是人类最宝贵的自然资源,是人类社会赖以生存和发展的物质基础。“是一切生产和一切存在的源泉”,[1]“土地是大多数其他财产的来源,谁控制了土地谁就控制了人类的未来”。[2]因此,土地问题不仅是一个经济问题,而且是一个政治问题。也正是基于此,世界各国都十分重视有关土地制度的立法。我国是一个人口众多,而土地资源(尤其是耕地资源)相对贫乏的国家,故加强我国土地资源的法律保护,十分珍惜和合理利用每一寸土地,切实保护耕地成为我国的基本国策。在坚持农地承包关系的前提下,如何根据中国农村的实际情况,安排相关的法律制度,是关系九亿农民根本利益的重大历史课题。我们认为,根据我国土地制度的具体国情我国进行土地制度的立法和相关法律制度的完善,首要的,也是最根本的就是正确认识和理解土地承包经营权的相关问题。
  
  一、对农村土地承包经营权的历史性考察
  
  历史考察的方法是一切科学研究的重要方法。一切社会现象都有其产生和发展的历史,历史是昨天的现状,而今天又是明天的历史。这一规律就告诉我们,无论研究任何社会现象都不能割断纵向的历史性联系,否则就可能导致片面的观点和形而上学的结论。正如列宁所指出的那样:“为了解决社会科学问题,为了真正获得正确处理这个问题的本领而不被一大堆细节和各种争执意见所迷惑,为了用科学的眼光来观察这个问题,最可靠、最必需、最重要的就是不要忘记基本的历史联系,考察每个问题都要看某种现象在历史上怎样产生,在发展过程中经历了那些主要阶段,并根据他的这种发展去考察这一事物现在是怎样的。”[3]因为农村土地承包经营权是农村家庭联产承包责任制的法律化,所以我们应当从考察农村家庭联产承包责任制的历史考察谈起。
  
  我国农村实行家庭联产承包责任制有其历史必然性。在农村实行家庭联产承包责任制是安徽凤阳小岗村农民的伟大创造,是建国以后我国经济发展过程中为数不多的一次自下而上的需求诱致性制度变迁。1982年中国共产党中央(1)号文件为包产到户、包干到户正式命名,为几年来无休止的姓资姓社的争论作了评价:“都是社会主义集体经济的生产责任制。”从而从政策的角度给这一民间供应制度予以合理定位。在此基础上,1986年第六届全国人大第四次会议上通过的《民法通则》以及后来的《土地管理法》和《农业法》中对此作了明确规定。从而通过强制供给性的制度变迁实现了农村实行家庭联产承包责任制的国家意志性,而农村实行家庭联产承包责任制的法律化则是农村土地承包经营权产生和形成的必然途径。
  
  二、农村土地承包经营权的法律体系及特征
  
  从法理上看,法律体系是指在某一法律系统的整体与部分之间,以及各子系统之间相互影响、相互作用的关系。研究法律体系具有十分重要的意义,只有研究法律体系,才能够从各项相互联系的法律制度中找到相关依据,从而为该法律体系化奠定基础。农村土地承包经营权是农村土地制度的核心。因此,我们研究农村土地承包经营权应当从其法律制度的体系着手。农村土地承包经营权的法律制度体系就是农村土地承包经营权在各种法律规范中的具体组织和结构体现,在我国其法律体系如下:
  
  第一,《宪法》。我国《宪法》第十条第一、二款规定,“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”;第四、五款规定,“任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”以上规定是农村土地承包经营权形成的根本前提。我国土地公有的性质决定了国家和集体不能亲自从事生产和经营活动,而只能把土地使用权出让或承包给个人和组织。而农村土地承包经营权正是在农户承包集体所有的土地或国家所有而由集体使用的土地的基础上形成的一种新型权利。
  
  第二,《民法通则》。我国《民法通则》第80条第二款规定,“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权受法律保护。承包双方的权利和义务,依照法律和合同规定。”土地承包经营权受法律保护之标的为集体所有的土地或国家所有而由集体使用的土地,并且指出土地承包经营权受法律保护。
  
  第三,《土地管理法》。我国《土地管理法》第十四条规定,“农民集体所有的土地由本集体经济组织成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包期限为三十年,发包方和承包方应当订立承包合同,约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民土地承包经营权受法律保护。”这一规定从微观角度进一步细化了土地承包经营权的主体、内容和期限问题。
  
  第四,《农业法》。我国《农业法》规定,“集体所有的或者国家所有由农业集体使用的土地……可以由个人或集体承包从事农业生产。……个人或集体的承包经营权受法律保护。”该规定主要是从农业生产方面使农村土地承包经营权具体化。
  
  第五,《农村土地承包法》。第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《农村土地承包法》是对农村土地承包经营权作了详细具体的规定,其中涉及承包方的权利和义务、土地承包经营权的保护以及土地承包经营权的流转等相关问题。
  
  从农村土地承包经营权的法律制度体系中,我们可以发现农村土地承包经营权是指个人、集体或者其他组织因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产和其他经营项目,在法律规定或合同约定的范围内对集体所有或国家所有由集体使用的土地进行占有、使用、收益和限制处分的权利。其法律特征如下:
  
  第一,农村土地承包经营权是基于土地承包合同而形成的一种权利。农村土地承包经营权与农村土地制度改革以前的土地使用制度不同,它并非产生于国家授权的行政机关的行政指令,而是基于发包的农村集体经济组织和承包人之间依法签订的农村土地承包经营合同。《农村土地承包法》第二十一条明确规定,“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”在合同中不仅规定了承包人的土地承包经营权的具体内容,而且规定了所应当承担的相应义务。
  
  第二,农村土地承包经营权是一种派生的权利,即农村土地承包经营权的产生以集体土地所有权和国有土地使用权的存在为前提。农村土地承包经营权是农村集体经济组织代表全体农民行使土地所有权之处分权或国有土地使用权人行使处分权的结果,如果没有集体经济组织或国有土地使用权人的同意,则承包合同的协议难以形成,农村土地承包经营权更无从产生。
  
  第三,农村土地承包经营权人在享有相应权利的同时必须履行一定义务。例如,农村土地承包经营权人不得违反法律和合同规定,对土地进行破坏性经营;维持土地的农业用途,不得用于非农建设;依法交纳农业税款、村集体提留和乡统筹款;依法承担农村义务工和劳动积累工等。
  
  第四,农村土地承包经营权有一定存续期限。农村土地承包经营权的存续期限是指土地承包经营权在多长时间内是具有法律效力的。期限问题对于土地承包合同双方来说是十分重要的,若土地承包经营权承包期限过短,就会产生承包方对土地进行掠夺式的破坏性经营,不利于农村经济的稳定和持续性发展。此外,承包方长期投资的积极性和主动性都会受到不同程度的负面影响。鉴于此,有的学者主张实行土地承包经营权无期限制度。[4]我们认为,如果土地承包经营权期限实行无期限的制度,则作为土地所有者的农村集体经济组织的所有

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