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自然资源权利物权化的思考与立法建议

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  自然资源权利物权化的思考与立法建议
  
  涂斌华
  
  一、绪言
  
  自然资源,从最广泛意义上说包括在改造自然与征服自然过程中自然界中包括土地在内的一切可以被人类利用的物质和能量。但是,考虑到土地在人类生产生活中的极端重要性,尤其是土地法律规范的特殊性,同时为了便于本文的论证与权利设计,作者拟将自然资源划分为两大部分即土地与除土地以外的其它资源简称资源并在此基础上对资源作一个限定性界定。
  
  在这个意义上,我们对资源的定义是:资源指自然界一切可以被人们利用的物质和能量,如矿藏、水流、动植物、能量等等。
  
  虽然这些资源均依赖于土地,但是资源事实上是可以与土地分离或相对分离的,或者具有独立于土地的价值,同时由于资源本身具有价值性、稀缺性与可支配性,因此,从法律的角度尤其是从民法的角度来说,资源具有独立性,是可以也应当与土地相分离的。因此,在本文中,自然资源这一概念作为资源与土地的总称,而资源则必定不包含土地。
  
  而对于土地,我国《土地管理法》第4条规定国家实行土地用途管制,将土地分为农用地、建设用地和未利用土地。实际上,这里未利用土地并不是按照用途分类,而是按照是否已经为人类所利用,它对应的应当是已利用土地。我们认为,与农用地、建设用地并列的应为资源性土地。
  
  所谓资源性土地,是指土地地表或地层中含有某种或某些自然资源并能为人们开发利用因而获得资源性的一类特殊性土地。资源性土地属于土地的一种,同时,这种土地与农用地和建设用地不同之处在于,农用地与建设用地的价值却基本上是对土地本身和空间的利用,而资源性土地的价值不在于土地本身,乃在于其蕴含的资源或特殊用途,譬如含有矿藏的土地,其价值在于矿藏,而不在于土地;依照我国现行立法,结合作者的归纳,资源性土地在我国,大致包括矿地、荒地、林地、草场和滩涂等。
  
  自然资源是人类生存和发展所必须依赖的基础,对其进行有效与合理的利用不仅关系到产业发展、人民生活水平的提高,而且关系到一国经济能否持续发展和生态环境质量。
  
  我国自然资源虽然很丰富,但是人均占有量很低。同时,对于非常有限而宝贵的自然资源,一方面出现大量资源性土地闲置现象,使其应有的资源效益到不到充分发挥;另一方面,对于那些已经或正在开发的资源,在实际的开发和利用中效率很低,又存在大量的短期投机行为,资源浪费现象普遍而严重,已经导致了严重的生态环境恶化(譬如一九九八年特大洪灾)和资源危机。甚至在某些地区、某些场合下,许多资源由于认为原因即将或已经丧失其资源属性,这无疑是很令人痛心的。
  
  而之所以会出现上述令人痛心的资源利用现状,原因是多方面。但是,我国现行自然资源利用机制的种种弊端及相应的立法体系的重大缺陷,无疑是首要原因。
  
  应该说,我国将自然资源纳入法律调整,有一个认识和演变的过程。直到近现代以前,我国对自然资源的利用非常有限,甚至认为资源是可以无限供给的,因此没有把它上升到财产的角度来加以规范和保护。随着人们认识和征服自然的能力的不断提高,以及资源减少、环境恶化等问题的出现,立法者开始认识到自然资源的财产属性,并采取一系列措施对之进行规范和保护,确立自然资源的利用机制。
  
  目前,我国的自然资源利用机制采用国家或集体集中所有,私人分散利用的双重权利安排方式。诚然,在维护我国社会主义基本性质的大前提下,这种权利安排在理论上无疑是恰当的,但是在实际操作中存在的问题是,在双重权利安排体制之下的双方权利主体的权利界限法律规范未与明确或不当。
  
  国家或集体作为自然资源的所有者,但事实上由于国家或集体的虚拟人格性在行为能力上的局限性,又不可能真正的去行使所有权的占有、使用收益、处分的种种权能,这就必然导致国家或集体对自然资源的所有权事实上是一种“虚所有权”的现象,而资源利用和保护最重要的是有人行使权利,因此国家或集体必须将其所有的自然资源交由私人来进行具体的开发和利用。但是,事实上,由于我国与资源立法体系中的许多限制性规定导致实际对资源从事实际利用和开发的私人并不拥有对其正在开发和利用的自然资源的许多基本且核心的权利,即该私人所享有的权利并未物权化,这就最终导致了在自然资源领域中的“所有者缺位”的现象,而这就是造成我国自然资源利用现状的根本原因。
  
  如何解决这一问题,从而促进我国自然资源的合理利用、提高我国自然资源的利用效率,这是值得我们长时间去研究的一个重大课题,作者通过对这一课题的长期关注与思考,针对我国自然资源利用机制的弊端和立法缺陷,在层层剖析其成因与症结之后,提出了自己的解决方案,对整个与自然资源有关的诸多权利加以体系化,并分别针对资源与资源性创立了资源利用权与资源性土地使用权两个概念,同时对这两种权利的物权化设计提供了思路。而这一思路如果能在现在或将来的我国资源立法中起到借鉴作用──哪怕极其微小,这是我所希望看到的,也是本文写作的目的和意义所在。
  
  二、现行自然资源权利利用机制与立法之弊端与缺陷
  
  新中国成立以来,我国一直很重视对资源以及资源性土地进行利用和保护,并很早就着手从事该领域的立法规范工作,在共同纲领和1954年宪法中都有资源与资源性土地保护的专条规定。1982年宪法明确规范我国土地、资源性土地和资源的归属和保护,确定了矿藏、水流的国家所有,森林、山岭、草原、荒地、滩涂等除了法律规定属于集体所有的以外,也归国家所有。1986年民法通则对资源和资源性土地归属、利用和保护作出了更为详尽的规范。随后,一些重要的资源与资源性土地的单行法规也相继出台,如森林法(1984年9月通过,1998年4月修订)、草原法(1985年6月通过)、渔业法(1986年1月通过)、矿产资源法(1986年3月通过,1996年8月修订)、土地管理法(1986年6月通过,1988年12月、1998年8月两次修订)和水法(1988年1月通过)。立法速度之快、数量之多都是前所未有的。
  
  但是,上述这些我国现行的资源法律法规,大都制定于八十年代中期,当时一些改革思路、方向和措施都还很不明确,其不可避免地带有这一时代局限性的烙印,带有过渡性,也存在许多缺陷。
  
  一方面,单就《民法通则》来看,资源和资源性土地规范具有浓厚的计划经济和政治色彩,表现在:(一)、忽视甚至否认资源与资源性土地的财产属性,未将其作为民法上财产的一种,其直接后果是使资源与资源性土地长期处于闲置或粗放利用状态,造成极大的浪费。(二)、在分散利用权利安排上,没有从物权法的角度来规范,资源利用权或使用权仍然受到身份的限制,开放式契约式分散利用方式还没有建立起来。(三)、即使存在分散利用机制,但并没有因此形成可处分的使用权,特别是在可流转的土地使用权创制后,资源性土地使用权物权化或财产化的过程并没有实现。(四)、以所有制来区别对待,当事人处于不平等地位,完全背离了市场经济的内在要求。
  
  另一方面,在我国现行的资源法律规范体系中无一例外的都是采用管理法思路对资源的利用和保护加以规范,而这一思路是与资源的市场效益要求是根本相悖的。各单行资源法除了经过修改的《矿产资源法》较好地适应了市场经济的要求之外,其它如《草原法》、《森林法》等均纯粹是从行政管理的角度进行立法,规范行政机关如何监督管理,确保资源的有效利用,而不是从赋予分散利用人物权,规范和限制权利行使的角度达到资源利用规范的目的。
  
 

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