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规制我国开放式基金风险的法律思考

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  规制我国开放式基金风险的法律思考
  
  所谓开放式基金,是相对于封闭式基金而言的。由于投资者可以自由申购或赎回基金单位,这使得开放式基金具有市场选择性强、透明度高等封闭式基金无可比拟的优势,它对投资者的保护更彻底,对基金管理人的激励约束更强。正因为如此,开放式基金在国外基金市场上占据了绝对主导地位,并对一国证券市场的规范化运作发挥着重大作用。
  
  有鉴于此,我国也是力主发展开放式基金。从2001年9月至今,市场先后推出开放式基金12只,总规模预计突破400亿元,且新的发行还在源源不断。应该说,它的问世,将会给我国证券市场带来一种全新的运作方式和投资理念,有助于培育成熟的投资队伍。然而,“剃头挑子一头热”,基金公司踊跃,投资者却谈不上热情。今年发行完毕的7只开放式基金中,有两只未达到预定集资额,有三只虽突破了45亿元,但大量信息证明其中的种种违规操作,如银行摊派、行政干预等等。而且,开放式基金的运作也难以令人乐观。截至2002年9月26日,仅有华夏成长以1.023元的微弱优势维持了“面子”,其余的均在面值以下。有人甚至预言,今年我国极有可能出现第一只被完全赎回的基金。
  
  种种迹象表明,在国外成功运作的开放式基金在我国甫一出现就面临着很大的风险,如何控制和化解这些风险,是在我国基金业和证券市场快速发展面前急需解决的一个课题。本文试从法律的角度,通过借鉴发达国家的成功经验来探讨控制我国开放式基金风险的法律制度构建。
  
  一我国开放式基金面临的风险
  
  我国开放式基金面临着诸多的风险,如政策法规风险、行政干预风险等系统性风险,流动性风险、管理风险等非系统性风险。这里择其要者来分析。
  
  1.系统性风险即基金外部发生的、非基金本身所能控制的因政治、经济、政策等的变更所导致的市场行情波动而产生的投资风险。作为一种特殊的高级投资品种,开放式基金运作的理想环境是规模大、流动性强、成熟度高、投资者理性的证券市场。然而,中国证券市场的发展至今不到二十年,种种原因造成了中国的证券市场仍很不完善,突出地表现在市场投机性强、流动性弱、市场波动频繁;而且发展仅四余年的基金的管理和运作也很不规范。这使得我国开放式基金刚一推出就面临着极大的系统风险。有关实证研究表明,系统性风险约占我国证券市场总风险的60%,而发达国家仅占20%——30%。这意味着在目前的中国证券市场,分散化投资对风险规避的作用很小,一旦遭遇股市暴跌或者长期熊市,由于缺乏可以弥补损失的反向操作工具,开放式基金难逃厄运。据研究,“过去八年中投资者只要错过了十大涨幅日,那他就肯定会输得很壮烈。”而这十大涨幅日无一不是由政策决定的。与这个结论相印证的是:当熊市来临时,80%以上的基金都跌破了面值。
  
  2.流动性风险是指由于投资者大量赎回而造成开放式基金现金流动性不足的严重后果。这种情形在台湾曾有发生。1990年台湾股市下跌,曾引起一场大量赎回开放式基金的风波,并导致其暂时停牌。与海外相比,由于证券市场尚处于起步阶段,我国开放式基金面临的流动性风险又表现出特殊性:其一呈现出高流动性资产来源与低流动性资产相匹配而引发的结构不对称矛盾。我国开放式基金的资金主要来源于“跟风”操作和风险承受能力差的散户,机构投资者不及开户总数的5%,呈现高流动性。而与海外证券市场上千种投资工具相比,我国证券市场的投资品种仅十余种,其流动性(除国债外)均与市场一起呈现巨幅震荡格局,流动性又弱。其二还存在着系统风险较高与避险机制短缺的不对称矛盾。一方面,我国资本市场缺乏足够的广度和深度。截至2001年7月,我国证券市场可流通的法人股市值仅为14138亿元,远远低于欧美等国的市场规模,这势必导致基金之间的大规模交叉持股,并大大降低了所持股票的流动性;而另一方面,我国又没有大宗交易、做空机制等方面的制度,难以化解系统性风险。这种特殊性决定了我国开放式基金面临着很大的流动性风险。
  
  3.法律风险基金监管的国际经验表明,完善的法制是基金业健康发展的基本保证。而与基金业较快发展不相适应的是,我国有关基金业的立法严重滞后。目前,我国已制定并实施《信托法》,《投资基金法》虽几易其稿,并于今年8月提交人大常委会讨论,但短时间内难以通过。直接规范开放式基金的仅有证监会颁布的《证券投资基金管理暂行办法》和《开放式证券投资基金试点办法》等行政规章,它们的级别低,法律效力差。《暂行办法》主要是针对封闭式基金,范围较窄,概括性强,未能理清投资基金当事人之间的法律关系,特别是对开放式基金的一些具体问题缺乏规定,已不能适应新形势下基金业发展的需要。而《试点办法》的颁布,虽然使得开放式基金的运作有章可循,但这毕竟是过渡性的,其本身规定也不够完善,缺乏对开放式基金的内部组织结构、民事责任等的明确规定。这不仅难以有效保护投资者的合法权益,也制约了基金业的健康发展。
  
  4.管理风险主要是指管理机构的内部监督缺位、管理者的业务能力和道德水平低下等所引发的风险。在我国,基金和基金管理公司自身的治理结构和内控体系存在很大问题。公司各部门之间的分工存在着很大的缺陷,基金经理往往集研究、管理、交易三大职能于一身。而公司内部的稽查监察部门往往隶属于总经理,而不是隶属于董事会,难也达到真正稽查监察的目的。另一方面,由于我国发展基金的时间不长,基金管理人投资水平低下,缺乏高度的敬业精神和责任感,而且整个基金管理行业道德水准底下,基金经理私自进行个人交易现象屡禁不绝。相对于操作开放式基金的较高要求,这可能会引发更大的问题。业内人士曾指出,决定基金业绩的最根本因素是基金管理层的道德素养,其次才是业务素养。由此可见,我国基金管理中的监督乏力与“低能缺德”必然将会给我国开放式基金的运作带来很大的风险。
  
  上述风险的存在给我国开放式基金的发展带来了极大的阻碍。为了更好地促进我国开放式基金及证券市场的快速健康发展,必须大力进行制度创新,其关键之举应该是借鉴发达国家的经验来构建我国开放式基金的法律控制体系。
  
  二发达国家控制开放式基金风险的法律举措
  
  近半个世纪来,发达国家特别是美国基金业迅猛发展,基金业已成为各国金融业的重要支柱之一。究其原因,各国都无一例外的通过法律手段来防范和化解风险并充分地保护了投资者利益。充分了解和借鉴这些国家的法律举措,不仅会有助于我们进一步了解规范开放式基金之现实可行性,而且对构建和完善我国基金法律制度,必然是大有裨益。
  
  1.建立了完善的法律监管体系。美国是基金业最发达,同时政府监管也最严密的国家。在美国,投资基金法和基金管理公司法是相分离的,两者分别由《投资公司法》与《投资顾问法》规制,它们与《证券法》、《证券交易法》、《信托契约法》、《投资者保护法》、《内幕交易和证券欺诈管制法》等一系列联邦证券法、各州蓝天法、大量的判例法渊源以及证交会规则构成了一个完善的基金法律体系。这些法律详细规定了投资基金的成立、注册登记、运行规则、信息披露以及禁止舞弊和欺诈行为等,力求以法律为准绳对投资基金的发展和运行进行严格的规范和界定。完善的法律监管体系的建立,为美国共同基金的发展创造了良好的制度环境,从此美国基金业步入了一条规范化发展之路。
  
  英国、日本、韩国、中国香港、台湾则是将基金管理公司纳入统一的基金法中,其好处在于可节约立法成本,也可较详细的规范基金法律关系。这些国家和地区都见了一套较完善的基金法律法规体系,对规范基金的运作起到了很好的作用。
  
  德国是将基金法纳入到基金管理公司法中。这适应了德国长期混业经营、央行具有实施监管的高度权威和能力的现状,易于监管,但也导致基金内控弱化。其涉及基金

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