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我国税收征管模式的完善及其探索

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  我国税收征管模式的完善及其探索
  
  赵玉宝
  
  一、我国税收征管体制(systems)的历史沿革
  
  1994年税收征管改革以前,我国传统的税收征管模式主要经历了两个阶段:
  
  先是50年代实行的征管专集于一身的税式。也就是专户管理税式,是以专管员为核心的管理模式,它的特点是“一人进厂、各税统管、征管、查合一”。其征收管理的组织形式表现为征管查由专管员一人负责,按经济情况、行业或地税等因素设置税务工作岗位,根据纳税户规模和税收工作繁简配置人员,对纳税户进行专责管理:税款征收方式为税务人员上门催缴。我国自50年代至80年代,一直实行这种专户管理的税收征管模式。
  
  80年代中后期,随着我国经济体制改革的不断深入,原有的征管模式与经济的飞速发展,极不相适应,为此,国家税务总局在1988-1994年进行了以建立征、管、查建立了分离模式为核心内容的税收征管改革,在税务机关内部划分征收、管理和检查的职能部门,实行征管权力的分离和制约,同时实行专业化管理、以提高征管效率。但是,这种改革仍然没有突破50年代专管员管户和上门收税的传统征收管理模式。
  
  传统的税收征管体制主要存在以下缺陷:
  
  (一)税式转换缺乏进度,使征纳双方难以适应新的征管局面。(二)规范化、科学化程度及征管质量均难以保证。(三)税收征管体制未能从根本上跳出“征征收、轻管理、弱稽查”的旧有模式。(四)专户管理员上门收税的方式,不利于纳税人自觉纳税意识提高,使税款征纳中的权利义务关系处于扭曲状态,同时分散了税收税务人员力量,削弱了税务稽查工作的力量。(五)税务机关职能部门之间出现扯皮与内耗现象。
  
  在保持原有征管模式的同时,1994年又在一些方试行“纳税申报,税务代理,税务稽查”三位一体的税收征管模式,意在取消专管员固定管户制度,把纳税申报,中介机构的税务代理和税务机关的征管有机结合起来,形成一个相互依存,相互制约的整体。
  
  1996年的新的税收征管改革任务:建立以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查的新的征管模式。到本世纪来,先在全国的城市和县城实施,并逐步向农村推进,力争在2010年基本完成这项改革。其特点在于过去的分散型,狙放型管理到向集约型,规范型的管理转变;由传统的手工操作方式向现代化的科学征管方式转变;由上门收税向纳税人自行申报纳税转变;由专管员管户的“保姆式”,包办式管理向专业化管理转变。其中核心是管理机制转变。
  
  二、征管体制现状
  
  自1994年1月1日起,我国全面实施国务院《关于实行分税制财征管理体制的决定》,分税制是财征管理体制的目标税式,同时也是税收管理体制改革的重要内容。尽管目前作为税收管理体制基本框架的法规性文件仍是1977年制定的《关于税收管理体制的规定》但是在税收收入占财征收入9%以上的今天,财征体制的改革必然牵动税收体制的改革,分税制下的税收管理体制必然带有其自身的特点。
  
  分税制是通过对税种和税收管理权限的划分确立政府间财力分配关系的一种制度,以分税制为基础的分级财征,是国家财征管理体制的一种形式,它是分级财政管理体制最广泛使用的收入划分形式,世界上有许多国家都实行分税制财政管理体制,而我国于1994年出台了分税制改革方案。从我国目前分税制实践来看,有三个特点:一个是它在一定程度上具有现代分税制内容,如按分税制的要求界定事权,财权,划分税种,分设中央税与地方税征管机构等等;二是仍然保留了企业所得税按行政来属关系划分这条旧体制尾巴,与企业深化改革和专业化联合趋势的矛盾日趋尖锐;三是共享税在全部税收收入中的比重相当高,与比较彻底的分税制表现出很大的距离。因此,我国目前的分税制实际上是一种不彻底的分税制,它只是建立了分税制的一个基本框架,与规范、彻底的分税制还有很大距离。随着财征体制改革的不断深化,必须逐步加以改进和完善,以便更多地体现分税制的原则。
  
  现行分税制存在的问题:
  
  (一)遗留许多旧体制的痕迹
  
  1994年实行的分税制,对进一步理顺中央和地方的财征分配关系,克服财征困难,强化财征客观调控功能,公平纳税负担,转换企业经营机制,建立适应社会主义市场经济发展要求的财税运行机制和财税管理体制,都发挥了重要的积极作用,但是,为了减轻改革的阻力保证改革顺利进行,新体制中保留了旧体制的一些不合理成份,或采取了一些变通办法。例如分税制对企业所得税的划分,仍然沿用财征包干体制下的划分方法,中央企业所得税收入划归中央财征,地方企业所得税收入划归地方财征。与此相应的是,旧体制下某些弊端也随之被移植延续到新体制中来,甚至还诱发一些新矛盾,主要表现如下:
  
  (1)采用基数法确定地方财征收支基数,既会把财政包干体制的一些弊端移植延续到分税制中来,又有碍于中央财征收入比重的提高。
  
  (2)企业所得税(Corporateincometax)自然按企业隶属关系分别划归中央和地方的做法,虽然可以明确地划分中央收入和地方收入,但是由于地方政府对地方企业和中央企业往往产生亲疏厚薄的心理,难免使地方政府为了保护地方税源而侵浊中央税基,不利于企业所得税的硬化,也不利于企业公平竞争,并且会助长盲目投资,在经济割据等地方保护主义,与社会主义市场经济运行体制相违背。
  
  (二)事权(affairright)与财权(controloverwealty)的交叉贯通,划分不清
  
  事权和财权相结合,事权划分是财权划分的前提,以事权为基础划分各级财征的收支范以及管理权限,这是建立完善的,规范的,责权明晰的分级财征八进制的核心与基础,而事权与财权交叉贯通,划分不清,这是我国财征体制多年来一直存在的主要缺陷,也是这次分税制改革所要解决的首要问题,但是1994年分税制改革中由于种种因素制约,我们并没有解决这个一直困扰我国财征体制改革的主要问题,而是把改革的重点放在划分收入上,由于各级政府的事权不清,各级政府的职能范围边界不明,这使划分各级政府的财力,财权,财责缺乏科学依据,而不得不沿用以历史状况和既成事实为基础的基数法。
  
  从现实情况来看,我国目前各级政府之间中权的划分自然处于清楚与不清楚并存的混沌状态,中央政府到底担负哪些职能,各级地方政府究竟又有哪些作用,其事权边界是不明晰的。事权划分是财权划分的基础,既然没有这个基础,而只是划分财力,那么,这种分税制也就只能是不完善的,不科学的,不规范的分税制。
  
  分税制要求各级政府应在事权划分的基础上来确定各自的支出范围,使事权划分与支出范围相一致并和财力相适应,但这次分税制改革,在地方政府财征收入大量上交中央之后,中央与地方之间的事权划分与旧体制基本相同,从原则上讲,中央与地方政府的事权应该很清楚。如国防、外交、国家行政事业单位经费支出以及调控宏观经济和平衡地区经济发展等由中央政府负责,而地区公共服务和一般社会管理事务由地方政府负担,但现行分税制运行中,自然沿用过去行政管理体制和计划经济体制的习惯做法,中央政府一方面包揽过多,经常是“上面清客,下面出线”,越俎代疱的事情相当普遍,这种各级政府职责范围界定不清,分财力而不分事权的分税制,必然导致中央与地方财力不清,事权与财权不相适应,从根本上讲,不可能较为彻底地理顺中央与地方之间分配关系,当然,我们不可否以中央与地方在某些投资项目及

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