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德国中央银行法律制度的演变

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  德国中央银行法律制度的演变
  
  ——从央行独立性角度的考察
  
  社会市场经济理论是在德国首先被提出的,并被实践证明是有效的。该体制为德国整个国民经济活动创造了良好的总体环境,并为战后德国经济的恢复及腾飞提供了制度保障。而在实现社会市场经济诸手段中,货币政策工具是重要的一环,因为在宏观经济秩序中,稳定的币值和良好的金融秩序对于国民经济的健康发展关系极大。可以说,一个国家如果不能建立稳定的币值和良好的金融秩序,不但其经济不能良好发展,而且还可能诱发政治上的动乱。①基于此,德国建立了独具特色的独立性极强的中央银行并实行独立的货币金融政策。但是,德国中央银行的独立性,并非任何人之理性凭空设计而成,而是对德国中央银行百年发展所有经验教训总结后的选择。本文笔者试图通过对德国中央银行法律制度之演变分析,得出上述结论,其为我国中央银行法律制度的完善提供有助益之参考。②
  
  一、德国境内银行的早期发展及央行体制的建立
  
  (一)德国统一前银行的发展
  
  德国,在1871年以前仅仅是作为一个地理概念而存在的,它由360多个封建诸侯统治着的小邦组成,没有统一的政权,因而亦无法产生能发行通行全境货币的中央银行。但是,随着其境内经济的发展,曾经出现了许多具有融资功能的金融机构。马克思就曾经指出:这里没有伊萨克·佩雷尔,但有数百个梅维森,且不说比德国诸侯数目还多的动产抵押贷款银行。③例如,在16世纪,南德意志出现了许多机构,它们在促进银矿开采、通过威尼斯与地中海东部诸国及岛屿做贸易、以及通过里昂,特别是通过安特卫普向诸侯们贷款方面的金融复杂性在当时已达到先进的程度;在汉堡,17世纪也出现了一家存款银行;而在普鲁士,18世纪银行也出现了,他们被用来资助军队及向容克贵族提供贷款。④
  
  但是,德意志境内出现的诸多小银行,仍然保持着原始的状态,它们在各自诸侯国境内分散经营、分散发行银行券,使得银行经营和银行券的流通在地域之间被分割开来。而随着生产和流通的发展,市场不断扩大,分割开来的银行券流通与日益扩大的商品生产和流通之间出现矛盾,因为商品流通要求打破地域限制,所发银行券得以在较大范围的流通。⑤更为重要的是,德国境内的上述小银行通常都与诸侯政府关系密切,是其筹措战争经费的工具,容易受到战争胜负的影响,支付能力波动极大,倒闭破产案件层出不穷。因此,人们认识到有必要用资力雄厚的银行来发行全国统一流通的货币,提高货币的稳定性,建立稳定的社会信用机制。
  
  正是基于上述原因,德国的银行逐步走上了统一的道路。众所周知,许多国家货币和银行制度的地区性统一通常要经历一个缓慢的,有时甚至是痛苦的过程,而这个过程在德国尤为突出,因为德国国家的统一是如此之慢和痛苦。这一过程是从普鲁士开始的。1790年,弗雷德里克大帝创建的皇家海外公司(1772年建立)演变成经营外汇信贷和办理国家贷款的银行。1809年又被改组为纯粹的国家银行,并于1846年获得发行银行券的许可,成为银行券发行银行,初具中央银行的雏形。①另一方面,德国境内货币的统一,也促进了中央银行的出现。1828年,德意志诸侯国之间建立起了关税同盟,实现了关税的统一,而该同盟的另一个目标是实现铸币的统一,并为此进行了努力,并于1871年德意志帝国建立时实行的货币改革后,完全实现了德国境内货币的统一。
  
  (二)德意志帝国银行的建立
  
  随着德意志国家和货币的统一,建立一个中央银行来管理货币的时机已经成熟。当时的国会议员路德维希·班贝尔是创设中央银行的积极倡导者,他认为“分担的责任不是责任”,国家应当集中金融权。但是,班贝尔这一主张遭到了时任普鲁士财政大臣的坎普豪森的反对,他更想保留诸侯国的权力。②经过一场包括德意志帝国首相卢道夫·冯德尔布吕克在内的三角斗争,双方达成妥协,制定出台了《德意志帝国银行法》,将普鲁士国家银行改成帝国银行作为中央银行,但继续保留其它32家地方银行发行货币的权利,但这些权利要受到限制,并且它们的经营范围也严格被限制在本诸侯国领土之内。德国的中央银行制度由此开始形成。
  
  根据银行法,德意志帝国银行以“调节帝国境内货币流通量、为支付清算提供便利并且保证可获得资本的充分利用”为职责。它是股份制私人银行,但股东并没有实质性的权力,其最高控制权属于帝国首相及其领导下的帝国银行董事会,以首相为首的5人托管委员会负责对银行体系进行监督。这一体制确保了国家对帝国银行的决定性影响。③但是,在帝国银行建立直至第一次世界大战前的相当长时间内,德国货币政策并未显现出这一决定性影响,帝国银行在法律范围内独立的行使着自己的职责。另一方面,帝国银行发行银行券亦有发行准备的限制,该法规定:银行发行的三分之一银行券必须以由金银铸成的德国硬币、帝国国库券或黄金作为发行准备(即所谓的“现金准备”),其他银行券的发行则需优等商业汇票作为发行准备(即所谓的“银行准备”),超过限额发行银行券时须向帝国政府缴纳5%的货币发行税。这一规定大大降低了发生通货膨胀的可能性,因为政府受此规定限制,无法向银行无限贷款从而逼迫央行滥发货币。
  
  上述中央银行体制,为德国经济的迅速发展发挥了巨大的推动作用。19世纪下半叶,德国开始工业革命,在不到30年的时间内完成了经济性质的根本转变,由一个落后的农业国跃升为仅次于美国的世界第二工业化强国。在这一过程中,德国的金融体制为企业的技术改造和资本扩张提供了雄厚的资金保障,成为经济迅猛发展的助推剂。但是,在1914年,当第一次世界大战即将来临的时候时,德国央行体制固有的弱点凸显出来。当时,为了筹措战争费用,政府利用对银行的控制权向帝国银行借款。黄金兑换制度及纸币发行税均被废止。(发行准备条例虽然没有一起被取消但在执行上也大大放松了。)取而代之的“现金准备”则是政府机构的借款借据,而“银行准备”则是帝国国库券及帝国短期债券。④这种以政府债券替代黄金储备向中央银行融资以扩张国家信用的战时体制,为战后发生的严重通货膨胀埋下了祸根。
  
  二、1914年—1945年间的德国央行法律制度——崩溃与改造之间徘徊
  
  如上所述,第一次世界大战期间,德国政府为筹措战争经费而大举向帝国银行贷款,引发了通货膨胀。而在战争结束后,德国政府面对高额的战争赔款、公债和战争受害者的补助金,惟有通过中央银行增加货币发行量,才能摆脱困境。由此,德国国内的通货如快马奔驰一样的急剧膨胀。根据需尔特弗雷里希的研究,1923年6月德国流通中的货币达到17万亿马克,比1914年的63亿马克增加了2750倍;而流动债券在1923年11月达到19万万亿马克,比1914年7月的30万亿马克增加363亿千倍。1923年6月的物价是1913年的19985倍。①德国民众生活在极度的恐慌之中。面对上述致命的恶果,1919年上台的魏玛政府惟有一个策略可以运用,即对中央银行法律制度进行重大改革,增强帝国银行的独立性,以重建战后德国货币体制。另外,一战后,国际上要求中央银行保持独立的呼声日高,1920年布鲁塞尔国际金融会议曾作出如下决议:“中央银行必须不受政府的压力,而应依循审慎的金融路线而行动。”1922年的热亚那国际金融会议,对上述宗旨予以了同样的强调。②
  
  在国内压力和国际呼吁下,1924年魏玛政府颁布了《银行法》,规定:帝国银行独立于政府;帝国银行独立对其货币政策及其贷款活动承担责任;中央银行向政府提供贷款数额也有严格的限制;中央银行对于流通中的货币必须至少拥有40%的黄金及外汇储备,承担以黄金和外汇兑换其执笔的义务。③另外,在机构设置上,为了保证帝国银行的独立性,摆脱德国政府的控制,设置了行使实质性权力的股东大会和理事会,同时,也为了保证政府对战胜的协约过履行赔款义务,该法还规定:帝国银行理事会中半数成员应当为外国人,而且其中的负责发行货币的专员必须为外国人。④上述中央银行法

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