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如何借鉴国外经验推进我国政府采购制度探讨

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  如何借鉴国外经验推进我国政府采购制度探讨
  
  (一)政府采购制度概念及特点。
  
  采购是采购人或采购实体基于生产、销售和消费等目的,购买商品或劳务的交易行为。采购和销售一样都是市场上一种常见的交易行为,依据采购主体和采购资金来源的不同,采购可分为企业(私人)采购和政府采购。企业(私人)采购是企业或个人使用自有资金进行采购的行为;政府采购亦称统一采购和公共采购,是指各级政府为了开展日常政务活动的需要或为公众提供劳务,在财政监督下将财政购买性支出通过公开招标、公平竞争和财政部门直接向供货商付款的方式,从国内外市场上为政府开支单位购买商品和劳务的行为。与此相关的政府采购制度是政府采购过程中以法律形式表现的采购法规、采购政策、采购程序和采购管理等一系列规章制度的总称。而相对于企业(私人)采购,政府采购具有如下特点:
  
  1.政府采购的主体是依靠国家预算资金运作的政府机关、事业单位、社会团体等,是大部分实行市场经济体制国家财政管理政府直接支出的一种基本方式,并且已经推广到国际贸易领域。政府采购为非商业性、非盈利性购买行为,即只能买,不能卖。
  
  2.财政部门对政府采购的款项实行直接支付方式,即财政部门不是将采购款项支付给支出单位,而是按采购单位与供应商签订的合同将资金直接支付给供应商。
  
  3.政府采购制度的采购环节是以公开、公平、公正为原则,按公开招标,减价竞卖的方式进行,这就极大地增加了采购过程的透明度,而且这一过程又直接置于财政部门的监督之下,一切按法律、法规依法办事,使违法行为得到有效抑制。
  
  4.政府采购涉及面相当广泛,其采购对象小到日常的办公用品,大到公务用车、飞机乃至武器等无所不有。并且,采购价值占国内生产总值的比重相当大,根据有关资料统计:美国政府在1989—1992年间每年仅用于货物和服务的采购就占其国内生产总值的26%—27%。
  
  5.政府采购与企业(私人)采购相比前者能产生社会效益,具有社会责任。政府利用自己是最大的单一“买主”所形成的巨大吸引力,通过经济手段,来实现政府想解决,但又不太好解决的社会问题。如:总量控制问题、结构调节问题、稳定物价问题、避免经济犯罪问题、残疾人就业问题等等。政府在采购时通过经济手段就可以非常有效地解决这些靠行政手段难以解决的社会问题。
  
  (二)我国推行政府采制度的历史背景。
  
  1.从我国国内局势来看,改革开放以来,我国经济蓬勃发展,但是财政却日益窘迫,财政赤字逐年增加,债务规模逐年扩大,中央宏观调控能力严重削弱。造成这些问题的主要原因是由于支出管理体系明显地不适应市场经济要求。造成财政资金使用效益不高。这样讲的理由是:第一,从理论上讲,需求与供给问题始终是财政面临的一个矛盾,特别是在我国这样一个经济体制转轨的国家,由于特定的历史环境造成了支出结构的扭曲。在计划经济条件下,收入和支出都高度集中,职工生老病死都离不开财政,这是计划配置的必然结果。在由计划经济向市场经济转轨过程中,财政资金相对分散,但支出包袱却不能减少,一方面适应市场经济的管理体系正在建立,一方面计划经济条件下原有的管理机构却未能取消。一方面产生了下岗职工安置,克服市场不完善和规避风险的各类政府基金等新的支出,一方面本应推向市场的支出仍由财政负担,财政职能范围内的事管不好,财政职能外的事又摆脱不了,在这种情况下,收入再多也不能满足支出。第二,我国不同于其他市场经济发展比较完善的国家,这些国家有经过长期实践建立起的一整套法制化、规范化的比较适应市场经济的财政支出管理体系。而我国这方面的工作才刚刚开始,有些还在摸索探讨之中,这方面改革的任务相当大。这是政府采购制度走进我国财政理论和实践领域的主要背景。
  
  2.从国际局势看,伴随着世界经济全球化和市场一体化进程的加快,世界各国曾经是封闭独立的政府采购市场也逐步走向开放。使我国加入世界贸易组织成为历史的必然选择。经过1973年至1979年关贸总协定东京回合和1986年至1993乌拉圭回合的谈判、协商,参加谈判的成员国最终形成了《政府采购协议》,并于1976年1月1日,正式生效实施。由于世界贸易组织,已经取代了关贸总协定,因此,《政府采购协议》成为世贸组织的诸项协议之一,是各国加入世贸组织必须签署的文件之一。随着我国加入世贸组织的愿望即将实现,在我国及早建立起与国际惯例接轨的政府采购制度已迫在眉睫。这是我国推行政府采购制度的又一重要背景。
  
  二、发达国家政府采购制度的形成及特点
  
  政府采购制度起源于欧洲。从18世纪末开始,西方国家逐步开始实行政府采购,制定相应的法律法规和建立管理机构;一战前后,政府采购的主体逐步由中央政府、地方政府向其它公共服务组织扩展。二战后,政府采购的作用向外延发展,成为政府干预经济的一种手段。到了60年代至70年代之间,由于发展中国家大规模兴建基础设备和发展重点行业,国际招标得到广泛的应用,政府采购制度开始走向国际化。最终,1980年,政府采购的国际规则《政府采购协议》建立。发达国家政府采购制度经过200多年的探索与实践已建立了较完善的体系。因此,我们应大胆借鉴国外政府采购的理论与方法,来发展我国的政府采购制度,尽管政府采购制度在我国尚未形成一个完整的体系,然而在我国许多地方已有这方面的成功实践,为了将这些成功实践经验加以进一步总结并从理论上予以升华,以促进我国科学规范的政府采购制度的建立,为此,我们拟结合国外政府采购制度,从法律规范、制度建设及运行环境等几个方面对发达国家政府采购制度进行剖析。
  
  (一)发达国家有一套完善的政府采购法律体系。
  
  为加强政府采购的管理和监督,各国都备有一套完整的法律体系。以美国为例,美国国会为了管理联邦政府的采购行为,通过了一系列管理政府采购的基本法律。这些基本法律主要包括1949年《联邦财产与行政服务法》和1948年《武装部队采购法》。另外,国会还制定了与政府采购相关的一系列法律,如1933年通过《购买美国产品法》,对美国的采购市场进行保护;《小企业法案》要求在政府采购中对小企业进行优惠。以上述基本法律为基础,由各行政部门制定的实施细则包括:联邦服务总署制定和颁布的《联邦政府采购条例》以及《国防部制定的武装部队采购条例》。
  
  (二)各国自有一套有效的适合本国国情的采购组织管理体制。
  
  世界各国的政府采购模式不能一概而论,都具有各自的历史原因的国情特点。总的来说,可分为三种模式:①集中采购模式,即由一个部门负责本级政府所有的采购。如香港政府除了土地、建筑物和个别低价商品外都由布政司物品供应科根据《公共采购条例》集中采购。②分散采购模式,即由各支出单位自行采购。新加坡是实行高度分散的采购制度,只有有限的物品如计算机、纸张等是通过集中采购的,其他物品都由各部门根据财政部(预算署)制定的《政府采购指南》自行采购。③半集中半分散采购模式,即除部分产品由专门部门采购外,其它则由各支出单位自行采购的采购模式。如英国规定,财政部的授权支出可在一定范围内使用(在资金总额内),但在大项目上的支出通常需要同财政部经费小组协商。虽然,各国政府采购的基本模式不尽相同,但都是从各自国情出发,经过长期的实践,在各自的法律范围内有序运行。
  
  (三)发达国家政府采购制度具有良好的运行环境。
  
  1.有明确的政府采购目标及原则。随着发达国家200多年的政府采购制度的发展,其目标已不仅仅局限于制度最初的节约政府支出。特别是随着政府职能内涵的扩大,政府经济作用的不断增强,政府采购的目标也日

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