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如何防范与化解我国地方政府债务风险的思考

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  如何防范与化解我国地方政府债务风险的思考
  
  一、我国地方政府债务风险的表现及特征
  
  (一)地方债务规模风险。
  
  这是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。目前,我国地方政府债务融资的机构分散,合法与不合法的债务并存,总量还难以把握,从某些地区的典型案例来看,地方政府债务的规模已较大,有的甚至超过地方财政的承受能力。例如,根据相关的统计数据,估计2002年重庆市直接显性债务规模超过200亿,其中内债规模达到150亿。其中,重庆市县(市、区)累计拖欠工资达到19亿元左右,平均每个县(市、区)拖欠工资近4750万元:重庆市乡镇内债总额将近44亿,约占全市内债总额30%。截止2000年底,四川省财政各种直接债务累计已达400亿元左右,或有债务369亿左右,其中,清欠农村合作基金会213亿元,应退还供销社股金26亿元,粮食企业亏损挂帐110亿元,养老保险金缺口20亿元。若再考虑到一些无法统计的因素,如欠发工资、违规担保、民间集资所形成的债务,其债务总规模还要更大。北京市同期地方政府或有显性负债为100多亿元,占当年地方财政收入的40%以上。在福建、山东、吉林等省的部分地区,其乡镇财政或有负债的规模超过其当年地方财政收入的几倍甚至十几倍。我国地方政府债务的规模风险已经很大。
  
  (二)地方政府债务的结构风险
  
  指地方政府债务中,不同种类的债务对地方财政构成的威胁。具体而言表现为直接显性债务、或有隐性债务、外债等风险。
  
  1.直接显性债务风险。第一,国债转贷资金形成的直接显性债务。国债转贷资金是指1998年以来,国家为了扩大内需,利用增发国债用于地方基础设施建设方面的投资,还款期限为10年。它对地方经济的发展起到了积极的作用,但加大了地方政府的债务压力。第二,由于缺乏直接融资手段,我国地方政府过度依赖对外借款形成直接显性债务。其构成主要是各国政府的贷款和世界银行等国际金融组织贷款,这些贷款都是政府承诺的项目贷款,但投资的这类项目主要体现为社会效益,难以依靠项目自身形成偿债能力,一旦项目单位发生还款困难,地方政府就得动用财力垫付。因此外债规模的日益膨胀和偿还能力的渐趋薄弱带来很大的风险。第三,地方以“多元化融资”的名义举借的债务,在运行过程中往往因缺乏监督而形成投资风险。
  
  2.或有债务风险和隐性债务风险。我国地方政府的或有债务和隐性债务所包含的内容非常广泛,主要有社保资金缺口、农村合作基金会金融风险的转嫁、粮食采购和流通中积累的亏损、地方政府担保问题,等等。最近几年,地方政府的或有债务和隐性债务规模日益扩大,而在一般的财政预算和债务统计中却没有这部分内容,甚至许多地方政府在做决策时都不考虑这部分债务。实际上,随着某些条件的出现或者某些或有事件的发生,这些或有债务和隐性债务将不断显性化、直接化,其可能造成的风险损火不容忽视。
  
  3.外债风险。政府外债八是对外债务所概括的“外债”的一个重要组成部分,因而它具有外债的一般特征。由于缺乏有关政府外债的统计数据,所以利用外债这个统计数据宋代替政府外债数据进行分析。地方政府外债风险主要涉及到外债的规模、期限、效益、币种、汇率以及利率风险。以重庆市为例,1994年到1999年期间,以美元为单位的外债在每年外债中的比例均在94%以上。
  
  二、我国地方政府债务风险的成因
  
  (一)举债规模过大
  
  随着以放权让利为特征的渐进式改革,地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体,由原来的彻底服从于中央政府的分支机构逐渐转变为财政上“自负盈亏”的公共主体。地方政府的“公共主体性”客观上要求它在经济发展、经济秩序的稳定与维扩、经济建设所需资金的筹措、社会治安的维护、以及可持续发展战略的落实等方面发挥越来越大的作用,(www.fwsir.com)而中央赋子地方政府的“财权”并没有随“事权”的增人而同步增大,加上地方政府可以利用的资源非常有限以及法律上对地方政府债务的约束,不得已地方政府各职能部门门觉或不自觉地、公开或隐蔽地、直接或间接地以地方政府“多元化融资”等多种名义举借了大量债务。地方官员为了保持政绩上的领先地位,通过各种融资渠道筹措资金以兴建基础设施,同时,为加速经济结构调整和产业的升级换代,推进经济发展,各级地方政府直接或间接地借入内外债务,积累了相当规模的债务,债务压力因此逐渐加大。此外,庞大的社会保障资金缺口,更加大地方债务压力。这些因素促使政府融资的发展速度有所加快,规模也在进一步扩大,由此形成的地方债务规模也不断扩大,债务风险也会日渐显现。
  
  (二)部分地方政府的随意举债及过度举债
  
  对我国各级地方政府来说,通常只关心借钱,而很少有人过问是否能还债,即使是有这样那样的评审部门,其对债务的约束也只是一种软约束。地方官员很多时候完全是为借钱而借钱,而根本不顾偿还和资金的收益问题。官员在向上级财政部门借款的时候,并不是将借到的钱完全用于其中请时所列出的用途。不少官员将借到钱中的很少一部分用于正常用途,而将其中的大部分挪作他用,有的还通过转移资金的方式将其转为预算外资金,躲避上级财政的监督,其目的就是为了对这些钱具有更大的支配权,以满足其对权利和金钱的支配欲。
  
  (三)财政入不敷出
  
  随着我国市场经济的建立和完善,政府宏观管理职能的不断拓宽,对财政支出提出了更高的要求,随着人口的增加、公共服务范围的扩大和服务质量的提高使财政支出早现不断增长的态势。一方面,财政供养人员、公用经费、人员经费增长迅猛:另一方面,地方政府支出的范围不断扩大,不仅上级政府下放了许多支出责任,原来中国有企业承担的许多社会职能也转由地方政府承担。同时,对提供义务教育、木区域基础设施、环境保护等基本事权还有所下移,使地方政府支出基数和支出刚性增人,从而产生了市以下各级政府的则权、事权关系的不对称问题。市、区财力的纵向上移和事权的相对下移使体制矛盾逐步集中于区级地方政府。叫以说,在体制转轨时期,经济和社会各项事业的发展对财政资金的需求量呈跳跃性增长的特征,而财政资金的增长是不可能超常规的,因而使财政支出的有限增长与现实需要不断扩大的矛盾日益尖锐。也就是说,地方财政的供给范围过宽,包揽过多;地方政府财政收入的主要来源不足,难以履行支出责任的需要,这是导致地方政府债务风险的一个重要因素。
  
  (四)投资项目的经济效益较差
  
  对地方财政部门的贷款项目的调查中发现,财政部门审批的债务融资项目通常分为三类,一类、二类属于完全公益性项目,这些项目基本上不产生什么经济效益。因此,依靠项目本身来还款是比较困难的,它的收益更多的是社会效益,这种项目很多是来自国际金融组织和外国政府的贷款。如果到时候无法偿还,政府出于国际形象必须承担偿债义务。
  
  三、防范与化解地方政府债务风险的举措(—)建立健全政府担保、借款、投资机制
  
  1.为了加强对政府举债的管理,实行严格规范的债务投资决策责任制。为了杜绝行政领导随意拍板决定项目取舍的非科学做法,地方政府在使用、管理贷款资金时,要建立严格的债务投资决策责任制,以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债的责任。同时,为避免投资决策失误,应实行整个投资项目的决策者一贯负责制,对从建设项目的可行性研究和确定,到设计、施工、生产准备、投入生产的全过程负责到底,全面监督

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