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对检察委员会办事机构有关问题的透视与思考/李旺城法律论文网

时间:2006-11-25栏目:司法制度论文

找准定位 转变职能
提高检委会办公室参谋决策作用
——对基层检察院检察委员会办公室有关问题的透视与思考

作者:李旺城


【内容提要】本文通过对基层院检察委员会办公室在实践中存在问题的分析研究和考察,力图从实际工作需要和提高检委会办公室工作质量、工作效率出发,就改进检察委员会办公室管理职能、提高工作效能、完善运行机制等方面提出相应对策。
【关键字】定位 例会制 双轨制

设立检委会办公室,实行委员专兼职结合,是基层检察机关改革的一项重要内容。党的十六大报告指出:“推进司法体制改革。社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。”检察机关改革实践证明,检委会办公室作为检委会制度运转的协调中心,其作用发挥的好坏直接影响基层院检察委员会议事效率和议事质量。因此,改进检委会办公室工作制度,完善其运行机制,提高其工作效能,是确保检察委员会有序、高效、高质运转的基础。
一、目前基层院检委会办公室的基本状况
通过交流互访和咨询市院有关部门等方式,笔者在实践中发现,北京市18个基层检察院均未设立专门的检委会办公室[1],设有专职检委会委员的只有通州、昌平、顺义、大兴4个院,其余14个基层院也均是采用挂靠或者合署办公的办法,设立专门人员和兼职内勤来承担检委会办公室的具体业务工作。导致这种情况的原因有:1、基层院受理案件业务较多、规模较小的自身特点,决定了基层检察院的内部机构的设置上不如上级院精细;2、出于精简、统一、效能的改革思想;3、人员调配难落实的现实原因。以我院为例,就没有专门设立检委会办公室,而是明确由研究室承担检委会办公室职能,专职委员承担检委会办公室的初步审查、填写专职委员审查意见等工作,同时也未设检委会兼职秘书,而是由研究室派员担任检委会办公室的内勤并列席会议,负责从事收集讨论材料、会前通知、会议记录、决定执行反馈监督等事务性工作。
二、实践中检委会办公室采取的工作做法及工作流程
通过我们调研发现,各个基层院检委会办公室的工作做法及流程大同小异,并体现出层次性和科技性相结合的特点。其做法主要包括:1、事项(案件)提交。讨论事项(案件)一律由专人承办并写出《提请检委会讨论案件的报告》,报告须按格式要求,做到内容详实,承办人对事实证据的全面性、真实性负责。2、事项(案件)受理登记。一是审查事项(案件)是否是检委会研究范围;二是审核事项(案件)所附材料是否齐全。3、事项(案件)初审。基层院通常的做法是将这项工作交给专职委员(仅4个院有)或专门人员,由其负责对提请案件进行实体和程序的审查,提出补充完善证据的意见和法律适用意见。4、讨论事项(案件)送达知悉。检委会办公室将提请议案及时呈报检察长决定讨论时间,在批准当日及时利用局域网、内部电话等方式将提请讨论材料送达各位委员审阅。5、讨论事项(案件)记录。检委会办公室派专人列席检委会,参与完成事项(案件)讨论的记录工作,务必做到及时、准确、细致,尤其是遣词造句和法言法语的使用。6、决定执行督办反馈。检委会办公室具体负责对决定的事项(案件)进行督办、催办工作,及时将检委会决定的执行情况和变化向检察长和检委会委员报告。
三、检委会办公室管理职能弱化的原因探析
通过我们的调查研究,从目前的检委会办公室的运行效果来看,还存在机构定位不准、工作质量不高、作用发挥不明显的问题。
(一)检委会“门前岗”作用未得到充分发挥,尚未建立起例会制度。
通过检察系统内部机构改革,虽然检委会办公室依照要求建立了起来,却被一些法学学者认为是“装样子的摆设”[2],导致这种情况的原因是:1、工作中还存在一定的随意性,缺乏可操作的办事规则及规范;2、讨论事项(案件)的提起程序缺乏有规则的指导;3、检委会例会制度[3]尚未形成,“临时动议”一定程度存在。根据《最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知》要求:“为及时处理检察工作中的重大问题,在法定期限内讨论决定有关重大案件,各级人民检察院检察委员会可实行例会制度。”我们通过调研发现,绝大多数基层院在实践中并未实行例会制度,当碰到一些未提交检委会讨论而确属有争议的案件时,往往采取的做法有三:一是作补充侦查决定,延长审限;二是同公安部门协调,作撤案处理;三是向上级院汇报,听取上级院的指导意见。另外,有的基层院对一些有指导意义的案例则交由研究室人员撰写“案例分析”以供探讨。这样一来,从表面上看是减少了提交检委会讨论的事项(案件)数量,实质上呢?一方面牺牲了检委会委员们的法律专业学习的机会,因为每一次有准备的检委会讨论都会无形地提高委员们的法律专业知识储备,是一次难得的学习机会;另一方面,作为基层检察院本身就应当主动、独立地完成其所受理案件的审查起诉工作,一遇到争议就寻求上级院支持甚至是与公安机关“协调”,是回避问题、推脱责任的表现。可行的办法就是要积极发挥检委会办公室“门前岗”的作用,该提交的就提交,该上会的就上会,让案件来锻炼、磨练专职委员及检委会其他委员,提升他们法律专业知识的储备。
(二)提交议案的“过滤器”作用未得到充分体现,容易造成“担审不担则”现象。
根据《最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知》要求:“检委会办公室应当对提交检察委员会讨论事项(案件)提出法律咨询意见供检察委员会讨论时参考。对于经审查不属于检察委员会讨论范围的事项(案件),检委会办公室应提出意见,报请检察长决定。”此举一方面是滤除不属于检察委员会议处的案件或者议题,一方面则在于纠错补漏、滤除案件承办人或议题提出人主观因素对议案的“杂质”影响,进而保证提交检察委员会讨论的议案质量。同时按照《检察委员会组织条例》的规定,提交检委会讨论的案件应是重大、疑难案件。而在实践中,有的承办人害怕承担责任或是在办案中碰到外来压力,于是将一些本不该提交讨论的案件也提交到检委会,通过检委会来做出“平衡意见”,以便将来集体承担责任,这给检委会议事质量带来负面影响。此种现象称为承办人“担审不担责”现象。解决的办法是:一是进一步明确检委会的议事范围,对何种案件、何种议题是可以提交检委会讨论决定的作出具体规定;二是积极发挥检委会办公室的“过滤器”作用,由专职委员对提交讨论事项(案件)的可议性和当议性提出初查意见。
(三)议案讨论的“风向标”作用不能得到发挥,疑难案件处理意见的“双轨制”没有形成。
在专职委员的设置上,尽管考虑了政治素质好、业务水平高、办案经验丰富、议事能力强的有利因素,但是由于年龄偏大、身体条件相对较差、专业理论水平偏低、掌握法律政策资料不足等多种原因的限制,在涉及议案的法律文

件的查找、研究等准备工作、具体咨询意见的提出以及会务沟通协调、检察委员会决议的落实、执行与督办方面,仅仅靠一二名专职委员显然有些力不从心,因而在实践中一般只是出具专职委员意见和查找相关法律资料,而将其它纯会务性工作甚至是反馈工作交给内勤。而检委会办公室内勤的工作只是书记员的工作,加上又是兼职,其他工作的量也很大,用于秘书工作事务的精力有限。事实上,对检察委员会讨论事项(案件)中的疑难案件处理意见的“双轨制”[4]没有形成,专职委员只是以普通委员的身份列会和发言,兼职秘书只是列席会议、对议案不做分析论证,对增强检察委员会议事的方向性没有发挥应有的导向作用。因此,将第一学

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