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剖析“立法寻租”现象/刘益华法律论文网

时间:2006-11-25栏目:司法制度论文


剖析“立法寻租”现象
刘益华
(湖南文理学院 常德 410005 )

摘 要 “寻租”这个话题大家都不陌生,但“立法寻租”这样一个隐蔽性强但对人们日常生活乃至国家社会经济发展影响极大的问题却没有得到应有的关注和批判。本文旨在通过分析我国现阶段“立法寻租”现象,商议解决对策,并由此引出立法上的一个根本性问题即立法的民主性,提出一些自己的思考。

关键词 立法 立法寻租 立法民主

“寻租”这个词语在当前学术界也算是个热门,在经济学界,“寻租”(rent – seeking)又称“直接的非生产性寻利”(DUP)。“寻租”活动就是非生产性追求利益的行为,是利用行政和法律手段阻碍生产要素在不同产业之间自由流动和自由竞争的办法来维护或攫取既得利益的行为。 在中国,“寻租”的概念是和腐败联系在一起的,各种利益集团或个人通过贿赂等不正当手段干预公权力,以实现个人利益的最大化。

一、“立法寻租”问题的提出
在日常生活中,我们了解到的“寻租”现象一般都是“行政寻租”,即以直接的行政干预的方式来迎合利益集团的要求。对于更隐蔽的“立法寻租”现象我们关注得不多。事实上,这一现象并不是最近才出现的,我们国家政治经济现实状况决定了在过去一段很长时间内,“立法寻租”问题得不到关注。主要原因有四:一、党的一元化领导,强化了行政主导型社会,法律始终只被当作一种控制社会的手段,被行政吸收或者包容了,人们习惯于生活在“父母官”的庇护下;二、我们国家的立法体制自身的局限,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,按照宪法规定,全国人民代表大会是国家的最高权力机关,“一府两院”由人大产生对人大负责受人大监督,可以说宪政架构是以“立法至上”为标准的,但是由于人大代表的产生过程的局限以及活动的非常设性,使得人大的权威大大降低,立法活动无法得到多数人的认同;三、长期以来国家落后的社会经济状况(特别是计划经济体制下的社会经济状况)决定了在在立法领域进行“寻租”的可能性不大,因为“寻租”这一问题通常是和市场经济、自由竞争联系在一起的。四、公共信息披露制度的缺失,国家对新闻出版活动实行了严格的审查制度,许多重要信息被以维护国家安全和社会稳定的名义而封禁起来,特别荒唐的是,对于立法活动这样本来应该具有最大公开度的活动也常常被封锁消息,很多法律都是在多数人不知情的情况下,“空降”而生的。


随着我国改革开放的不断深化,市场经济体制的不断完善,国家对经济主要是在宏观层面上进行调控。我们所熟知的宏观调控的手段主要有三:经济手段、法律手段和行政手段。法制建设在改革开放以后得到了空前重视,一大批法律法规被制定,每年还有很多法律法规被列入立法规划中。据统计,截至1994年6月底,全国各类现行有效的经济方面的法律法规和规章共计1581件,而其中1978年12月以前的仅有12件。 在经济一切“优先”的时代里,作为经济快速健康发展的必然产物和保障——法律也相应得到了大发展,立法 上的一举一动已经开始能影响到社会的利益分配格局,越来越多的个人和利益集团开始介入其中,企图通过各种手段干预立法活动,以从源头上为自己谋取最大利益提供“合法”的保障。

二、当前我国“立法寻租”现状及表现
在我国当前立法活动中,“立法寻租”现象主要表现在两个方面:一是部门“打架”、争权夺利;二是立法过程中强势集团的身影越来越多,而弱势群体和其他阶层处于被排挤边缘化的状态。
对于第一种,立法“部门化”的现象,很多人已经有所了解。部门之间互相争权夺利已经是公开的秘密,最典型的莫过于《公路法》中“开征燃油税”的问题以及《反垄断法》的起草。
1997年7月3日,八届全国人大常委会通过了《公路法》,提出“公路养路费改为燃油附加费”,拟于1998年1月1日起实施。但随后国务院提出的公路法修正案(草案),却两次未获人大常委会通过。1999年10月31日,九届全国人大常委十二次会议,最终通过了《公路法》修正案后,就不断传闻即将实施燃油税,但是又不断地宣布延后执行。至今将近5年时间过去,人大已两次换届,我们反而看不到出台的希望了。 其中的关键是各利益主体之间博弈所带来的平衡与再分配问题。 燃油税问题涉及到税务部门,交通部门,国家财政部,国家发改委,以及庞大的地方政府等各方的利益,都想把握改革的主动权,为了争夺《公路法》修正案的起草权,而争得不可开交。显然很大程度上,里面有“部门利益”在作祟。
从2004年开始,被看作市场经济重要指标的《反垄断法》加快了立法进程。然而,专家称这部呼声日高的法律“今年出台希望不大”。原因在于,国家发改委、商务部和国家工商总局都高调“问津”《反垄断法》的立法工作,造成“群龙无首”,使这部法律的出台受阻(1月11日《北京晨报》)。 《中国青年报》在谈到这个问题时,干脆用了“三个和尚没水喝”的比喻,《反垄断法》是中国八届、九届全国人大立法规划确定的立法项目,10年前就由原国家经贸委、国家工商总局起草形成了法律草案。难就难在大家抢着担,谁都想主导这个法案的起草。去年6月,在盛杰民教授的报告《警惕跨国公司在华限制性竞争行为》推出之后,国家工商总局迅速出台《在华跨国公司限制竞争行为表现及对策》;接下来的10


月,商务部又很快拿出了《中华人民共和国反垄断法(送审稿)》,并成立反垄断调查办公室,开展市场秩序的调查;如今,国家发改委又在发布的经济研究报告中把推动《反垄断法》出台当成今年的重点工作。 很显然,无利不起早,三部委这样的动作积极,就跟上述燃油税的问题一样,都想把利益的关键点掌握在自己手里。
这种部门行业间的立法圈利活动,绝对是一种“立法寻租”,立法腐败活动,对公共生活安全危害极大,它干扰了社会经济活动的正常进行,比如《反垄断法》这样一部规范市场经济的重要法律迟迟不能出台,对于构筑健康的国民经济体系是个重大妨害,同时它也浪费了宝贵的立法资源。
对于第二种“立法寻租”情形,也就是通常意义上的“立法寻租”,因为我们国家立法过程的透明度很不够,一般人很难详细了解其中的明细,对其中是否参杂了一些不好的因素也无从得知。不过有一个例子应该是可以拿出来佐证的。那就是2002年1月1日开始实施的《计算机软件保护条例》。这个条例把我国所有单位和个人,在未经授权的非商业使用软件的行为,“一刀切”地规定为非法,要加以处罚。 这种超级保护超越了WTO的标准,也超过了有关发达国家的软件保护水平。 有理由相信这个条例的通过其背后有不简单的原因。尽管到目前为止,仍然没有确凿的证据显示微软曾经对于新条例某些条文的修改产生过直接影响。但是,微软参与其中的美国商业软件联盟在中国各地召开软件法律保护巡回“研讨会”时经常出面的几位“讲师”,同时也是软件条

例修改过程的主要参与者,则是不争的事实。
至于在其他领域内,比如汽车工业,房地产行业等,地

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