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我国传统法制中的监察制度/秦昌东

时间:2006-11-26栏目:法学理论论文

我国传统法制中的监察制度

江苏省如皋市人民法院 秦昌东

对于我国法律制度,比较传统的是按照历史类型将我国的法律制度分成奴隶制法、封建制法等。习惯上,我们将清前期以前的法律称之为古代法律或传统法律。不管是哪种类型得法律制度,比较共同得都是以刑法为重。而刑法、刑罚的重心又是维护皇权和宗法伦理。虽然如此,在传统法律制度逐步发展成熟的过程中,兼有政治和司法制度特点的监察制度也逐渐得以发展、成熟。本文就清代以前的中国监察制度作一定的了解。

我国较早设立监察制度的是秦代。随着中央集权的君主专制制度的确立,原先在君主左右“掌赞书而授法令”[杜佑:《通典》卷二十四,职官六]的御史发展成为兼司纠察之任的监察官吏。《文献通考·职官考七·御史台》中就说御史:“至秦汉为纠察之任。”说明在秦代时开始设立监察制度。御史大夫是秦代的最高监察官,众御史之长,其地位在廷尉之上。御史大夫率属吏组成御史府(台),构成秦代的中央监察机关。在地方各郡则设立监御史。《汉书·百官表》云:“监御史,秦官,掌监郡。”这是由朝廷派往地方执行监察任务的官吏,其主要职责是对所在郡的官吏实行纠察,并参与治理刑狱。但监御史并不是地方官职,也不专驻地方,而是隶属于御史府(台),受御史大夫和御史中丞直接指挥和节制。监察机关的垂直制,在秦朝已开始。秦代的御史监察之制尚处于初创阶段,御史虽有监察之责,辅佐皇帝监察百官,但其仍负有其他各种行政事务,还不是专职的监察官员。御史的主要职责有三方面:一、协助皇帝和丞相管理其他国家事务;二、执行纠举官吏不法的监察事务。执行这项事务时,御史常奉命直接参与审讯活动。《史记·秦始皇本纪》和《史记·李斯列传》记载了秦始皇在咸阳坑儒和赵高以“谋反”罪审讯李斯时,都有御史参加。三、负责记录皇帝的制诏,主管刑律的制定、保存和核校等事务。秦代开创的监察制度为后世所继承,而且,御史监察百官还构成了中国古代政治制度和司法制度的一大特色。

秦代开创的监察制度,汉初仍被沿用。经过不断调整,汉代的监察制度有了明显的变化。汉代中央仍设御史府,也叫御史大夫寺,为最高监察机关,长官为御史大夫,下设御史中丞和侍御史等属官。东汉时期中央监察机关改为御史台,属九卿之一的少府,但御史台活动独立与尚书台、谒者台,并称为三台。御史大夫改为司空后。西汉时御史大夫除掌管监察百官纠举非法之职外,有时还率兵征讨,行使一定的兵权。《汉书》卷六《五帝纪》载:征和三年,春三月,御史大夫商丘成率兵二万人出西河击匈奴。这也说明了西汉时期还没有形成专门单一的监察机关。除御史大夫寺的监察外,汉武帝元狩五年,又在丞相府内设置丞相司直,“掌佐丞相举不法”[《汉书·武帝纪》],协助丞相“督录诸州”[《后汉书·百官志一》]。中央最高国家行政机关内设监察官员,加强了国家的监察职能。在地方上,汉代的监察机关主要有两类。一种是司隶校尉。司隶校尉负责“督大奸猾”[《后汉书·百官公卿表》],“掌察举百官之下,及京师近郡犯法者”[《后汉书·百官志四》]。另一种是州刺史。汉初,废除了秦代常驻地方的监御史,有丞相派遣“丞相史”监察郡、县。汉武帝时期,为了有效控制地方,对监察制度又作调整,废除了监察郡国的丞相史,分全国为十三个郡部,除京师所在州为司隶校尉外,其余十二州各设刺史一人,直属御史大夫。除分区监察外,皇帝有时还从御史中直接任命“绣衣直指御史”,惩办地方奸猾,并同州郡共同审理重大案件,或负责镇压农民暴动。刺史的职权主要由“掌奉诏条”(共六条)确定,刺史到地方,省察治状。在“六条”规定的范围内,刺史可以纠举弹劾:“所察应条即举。”[《汉书·翟方进传》]超过“六条”,就是“所察过诏条”,“不循守条职”。开始规定刺史“以六条问事”,不得过问六条以外的其他工作,后来限制渐送,以至到西汉末年,刺史的权利已很严重。有人称之“选第大吏,所荐位高于九卿。所恶立退,任重职大”[《汉书》卷八《朱博传》]到东汉后期,刺史又逐步统率军队,管理地方,成为地方最高一级的行政长官。

三国两晋南北朝时期是中国社会的第二次大动荡时期。这一时期政权频频交替,立法活动频繁,律学思想活跃,法律制度有很大的发展,但监察制度并没有太大的变化。这一时期,监察机关仍然为御史台,但已经成为皇帝直接掌管的独立的监察机关。长官御史中丞职权很大,“自皇太子以下,无所不纠。初不得纠尚书,后亦纠之”[《通典》]。东晋时期,御史可以不举控告人的姓名进行弹劾,实行“风闻奏事”制度。《梁书·武帝本纪》载,天监元年诏书中说御史“可以风闻奏事,依元熙旧制”。自魏以后,地方不设立监察机关,由中央派御史监察,发展了御史出巡制度。东汉时期的司隶校尉,魏晋时仍设,与御史中丞“分督百僚”。至东晋,司隶校尉一职不复存在。

经过三国两晋南北朝三四百年的分裂割据后,中国进入封建社会的鼎盛时期,法律制度也进入新的发展时期。唐代法律是中国封建法律的典型、中华法系的代表,这时期的监察制度组织完备、职责明确。唐代的监察制度主要分为两种,一种是御史台制度,一种是谏官制度。唐初沿隋朝设肃政台为监察机关,后经过左、右肃政台,左、右御史台的变化,唐睿宗景云年间统一为御史台。御史台是独立于权力机关、行政机关之外,对中央和地方百官进行监察的专门机关。其主要职责:第一,推按狱讼。包括推问皇帝下达的案件,审理普通百姓的案件,参与三司推事等。第二,弹劾犯罪。对违法犯罪的官员进行纠举,弹劾其罪,请求司法机关审判。第三,巡察内外。一是分察六部的具体行政行为,使之合法而有效率;而是巡察州县,以六条为察事内容。遇有非法行为,便予以纠查。第四,监督决囚。如发现司法机关违法及犯人有冤者,予以纠举平冤。第五,监察录囚。唐代御史的任免权由御史台长官或皇帝行使,不归管理一般官员的吏部掌管。御史的弹劾行为,不必经御史台长官的审准就可以向皇帝直接提出。御史台还可以设置监狱来拘禁和讯问罪犯。另一种监察制度是谏官制度。唐代谏官隶属于中央政府的中书、门下两省,成为正式的司谏官。司谏官主要职掌以下几方面:谏议。以皇帝为对象,皇帝的个人生活直至王国大政都在谏议之列。第二,封驳。即还封皇帝失宜的诏命,驳正臣下有违误的奏章。第三,知起居事。第四,知匦事。唐代的监察制度的特点是:御史代表皇帝,临制百官,是皇帝自上而下监督、统治百官的一种工具;谏官的监察则是自下而上,以皇帝为监察对象。这样就形成以上察下,以下督上的双向监察制。这种制度完备而富有活力,一方面监督了百官的违法行为,促使吏治清明;另一方面也限制了皇帝的极端专制。它对维护唐代君主专制体制发挥了重要作用。

宋代的中央监察机关仍然为御史台(台院、殿院、察院),长官是御史中丞,下设殿中侍御史、监察御史。察院的监察御史“掌分察六曹及百司之事,纠其谬误”。御史台虽为中央监察机关,但也具有司法审判职能。御史台设台狱,凡违法失职官员,在送大理寺审判前,往往先送御史台侦讯。对各地重大案件,御史台派出御史“乘传”赴当地“就鞫”。大

理寺审判的案件,如发生犯人不服或审判官意见不一而有“翻异”,则交由御史台推究。地方监察,主要靠设于各路的监司兼管,负责巡按州县,“采访在任官能否”,“荐举循吏,按劾奸赃” [《庆元条法事类》卷七《职制令》] 。宋代为了防止司法官吏出入人罪制造冤假错案,在司法审判上特别实行了一套“上下相维,内外相制”[《范太史集》卷二十二《转对条上四事状》]的监督制约制度。

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