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以"六权治本"推进法治政府建设

时间:2015/4/6栏目:行政法论文

  以"六权治本"推进法治政府建设
  
  ——关于依法行政需把握的六个关键环节
  
  刘钢柱
  
  实施"六权治本",是省委、省政府净化政治生态、实现弊革风清、重塑山西形象、促进富民强省的重要举措,是我省贯彻落实党的十八届四中全会精神、推进山西法治建设的重大实践。"六权治本"酝酿于党的十八届四中全会前后、形成于省委十届六次全会前后,其实质就是以法治方式规范和约束权力运行。加强法治政府建设,推进依法行政,其实质也是治权。因此,实施"六权治本"、加强法治政府建设,对于我们深入贯彻四中全会精神和省委十届六次全会精神,具有重要意义。
  
  党的十八届四中全会明确提出,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。这是对法治政府建设提出的新要求。其中,职能科学、权责法定,是法治政府科学严谨的制度要求;执法严明、公开公正,是法治政府严格规范的行为要求;廉洁高效、诚实守信,是法治政府的明确可测的效果要求。这与"六权治本"的要求是高度一致的。从"六权治本"的内容看,指权力运行涉及的六个方面:依法确定权力解决权力的内涵和边界问题,科学配置权力解决权力的设置和制衡问题,制度约束权力解决权力规范运行问题,阳光行使权力解决权力运行方式问题,合力监督权力解决权力监督问题,严惩滥用权力解决权力扭曲变形问题。就"六权治本"的内部相互关系而言,两两相对,彼此联系,构成一个整体。其中,依法确定权力、科学配置权力属于决策权,制度约束权力、阳光行使权力属于执行权,合力监督权力、严惩滥用权力属于监督权。实施"六权治本"就是要实现决策权、执行权和监督权相互分离、相互促进、相互制约的权力运行新机制。
  
  当前,我省综改试验区建设进入实质性推进阶段,着力破解制约资源型经济转型的体制机制障碍,在重点领域和关键环节取得突破性进展的任务越来越迫切。这就需要有一个坚强有力、勇于担当、全面履职、高效廉洁的政府,而这些要求和任务正是法治政府建设的目标所在。为此,实施"六权治本"、加强法治政府建设,要突出抓好六个关键环节:
  
  一、要以习近平同志关于法治建设的系列讲话为指导,牢固树立法治理念,坚定法治信仰。这是落实依法行政要求的前提。当前,一些行政机关及其工作人员依法行政的意识仍然有待增强。习近平同志指出:"现在,一些党员干部仍然存在人治思想和长官意识,认为依法办事条条框框多,束缚手脚,凡是都要自己说了算,根本不知道有法律存在,大搞以言代法、以权压法。这种现象不改变,依法治国就难以真正落实。"同时强调:"解决制约持续健康发展的种种问题,都需要密织法律之网、强化法治之力。"深刻学习领会习近平同志的讲话精神,行政机关的每个工作人员都应当牢固树立社会主义法治理念,坚定法治信仰,自觉做到忠于党和国家、忠于人民、忠于宪法法律。能否真正树立法治理念是能否依法办事、依法行政的前提。
  
  二、大力培养领导干部运用法治思维和法治方式处理矛盾、解决问题的能力。这是落实依法行政要求的关键。法治是相对于人治而言的,是一种贯彻法律至上的治国理论、原则和方式。其中包含两方面内容:一是要有健全可行的法律法规制度;二是这种法律要有至高无上的权威,要得到普遍的服从和遵守,核心是依法办事。按照法治政府职权法定、行为法定、程序法定、责任法定的要求,政府履行任何职能都要运用法治思维和法治方式,从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都必须符合法律法规制度的规定。当前,在一些领导干部头脑中重权力轻义务、重治民轻治官、重管理轻服务等思想仍然比较严重。习近平同志指出,必须抓住领导干部这个"关键少数".强调"法治思维作为权利与义务相一致的思维,越是复杂疑难问题,越要用法律上的事实分清是非,用权利义务思维分清对错,让当事人在法律框架内主张权利,确定义务".强调要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。为此,各级领导干部必须正确处理法治与改革的关系,真正把法治作为开展工作、解决问题的基本途径;必须改变单纯依靠行政命令推进工作的积习,使各项行政管理活动全部纳入法治轨道。具体讲,一要建立健全依法行政考核制度。要把依法行政情况纳入党政领导班子和领导干部综合考核评价体系,使依法行政真正变为"硬指标"、"硬实绩"和"硬约束",与领导班子和领导干部的政绩以及领导干部的职务提升挂钩,引导推动各地各部门特别是领导干部严格依法行政。二要完善和严格执行行政问责制度。通过建立制度,使行政问责常态化。对有令不行、有禁不止、失职渎职、违法行政等行为,要严肃追究责任,督促行政机关依法行使权力、履行职责,不断提高依法行政水平。三要推行领导干部任职前依法行政情况考察和法律知识测试制度。督促领导干部学法用法尊法守法。四要建立完善领导干部学法制度。通过领导班子集体学法、法制讲座、专题培训等多种形式,培养领导干部的法治意识和法律素养。五要加强法律培训,提高公务员队伍法律素质。在公务员考试中要适当增加公共法律知识比重;在各部门进行公务员培训教育中要加强对专业法律法规知识的培训等。
  
  三、加强重点领域立法和制度建设,搞好顶层设计,引领推动改革。这是落实依法行政要求的源头。,一要根据全面深化改革的需要,切实加强政府立法制度建设。当前重点是围绕"六个发展",抓紧完善矿业权管理、土地开发、房地产、基础设施建设等重点领域和行政审批、招投标、资金分配等关键环节的法规规章制度;抓紧完善煤炭行业管理方面的法规规章制度,抓紧完善促进资源产业转型和促进装备制造、新型材料、文化旅游、现代服务、现代农业等新兴产业加快发展的法规规章制度;抓紧完善知识产权保护、科技成果转化、科技服务体系建设、科技体制改革、科技人才引进、产学研合作、优先发展教育和促进各类开发区健康发展等方面的法规规章制度;抓紧完善资源节约、生态保护、污染防治、采煤沉陷区治理、生态补偿等方面的法规规章制度;抓紧完善安全生产管理、社会治安防控、矛盾纠纷调解、社会治理创新、社会风险评估、互联网安全管理、食品药品安全、消防安全、道路交通安全、防灾减灾等方面的法规规章制度;抓紧完善城镇化规划、城中村改造、新农村建设、集中连片扶贫、民营经济发展、区域经济合作、外向型经济发展、军民融合发展等方面的法规规章制度,抓紧完善法律援助、社会保障、教育均衡、保障性住房、公共文化服务、全民健身运动等改善民生的法规规章制度。要高度重视对现行规章规范性文件的清理,对不适合市场经济要求的,要及时修改或废止。二要按照科学确定权力的要求,切实坚持简政放权。在中央继续清理行政审批的同时,要依法做好"对接""下放"工作。今后省级政府规章设定行政许可要继续严格控制,市县政府一律不得以"红头文件"设定行政许可,也不得设定登记、备案、审定、年检、认证、监制、检查、鉴定等类似行政审批的管理事项。三要研究层级管理问题,正确划分地方层级之间的事权,不搞"一刀切".要把与老百姓生产生活密切相关的一般性审批项目下放到市县,把需要一定技术支撑才能完成审核的项目放在省级,防止盲目下放造成监管不能和不到位现象。四要创新监管方式,建立科学监管的规则和方法,把该管的事情管起来、管到位。减少了事前审批,事中、事后监管必须跟上。五要优化审批程序,规范审批行为,尤其要解决好"互为前置"审批等问题,切实提高行政效率。
  
  四、完善决策程序,保障重大行政决策的质量和效果。这是落实依法行政要求的核心内容。程序公正是实体公正的保障。十八届四中全会《决定》要求"把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确".各级政府及其工作部门要抓紧明确重大行政决策的范围,细化行政决策各个环节的程序,建立重大行政决策的跟踪反馈和责任追究制度,进一步加强对行政决策行为的规范和约束。
  
  具体讲,一是公众参与要有广泛性。这是民主决策的重要体现。公众参与需要正确处理公众的参与诉求与行政机关的能力限度之间的关系。对重大民生决策或者决策中涉及社会公众切身利益的事项,要采取多种方式听取社会公众特别是利害关系人的意见,各级行政机关可以采取座谈会、公开征求意见、听证会、问卷调查、实地走访等多种方式,深入基层、走近群众,全面了解切身利益受到影响的各方面群众特别是弱势群体对决策的意见和建议。要把公众意见作为决策的重要参考,认真研究公众意见并做好后续处理,合理意见要充分采纳,合法诉求要切实解决,对重大分歧的问题要加强研究论证,对公众意见的采纳情况、理由以及取舍意见和考虑要及时公开反馈。要大胆尝试运用微博、微信等各种新媒体推动公众参与。二是专家论证要注意科学性。首先,决策者要具备基本的科学思维,懂得把专业性、技术性问题交给专家,善于组织好专家进行科学论证,尊重专家意见,杜绝拍脑袋、凭感觉、凭经验决策。搞好专家论证,要健全专家遴选机制,真正把专业能力、资质、经验、诚信等作为主要标准,彻底打破"说好"、"说行"等听话专家的"潜规则";要注重专业性,兼顾代表性和均衡性,不得选择有直接利害关系或者可能影响客观公正论证的专家;要推动普遍建立决策咨询论证专家库,健全专家库运行管理、诚信考核和退出机制;要为专家论证提供必要支持,使专家在充分了解政策背景、决策目标等信息的基础上开展论证工作,并建立专家论证公开制度,促使其客观、独立、科学、负责地提出意见;要认真对待专家论证意见并反馈采纳情况,并且要求专家对自己发表意见承担责任。三是风险评估要考虑综合性。开展风险评估,就要通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式,对决策可能引发的风险进行科学预测、多方权衡、综合研判,实事求是地确定风险等级,有针对性地提出风险防范措施和化解处置预案。重视风险评估,就要把风险评估结论作为决策的重要依据,把风险是否可控作为作出决策的标准,保证在统筹兼顾的基础上审慎决策,既不能无视风险乱决策,也不能患得患失不敢决策。经评估认为风险可控、可以作出决策的,也要把握好时机,把风险防范和化解处置的责任与措施落实在决策之前,最大限度地减少负面影响,避免造成重大损失或者引发群体性事件。四是合法性审查要注重程序性。要建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,积极推行政府法律顾问制度。要将合法性审查作为决策法定程序,要求法制机构全面审查决策涉及的法律问题。首先要审查决策是否于法有据,经审查认为不属于决策机关法定职权范围的,建议不决策或者按照规定提请有权机关进行决策;其次要审查决策程序是否依法履行,未履行法定程序或者履行程序不符合规定的,建议补正或者重新履行相关程序;再次要审查决策内容是否依法合规,经审查认为决策方案、备选方案或者风险防范化解处置措施等不符合有关法律法规规章及政策规定的,建议进行修改。五是坚持集体讨论决定。集体讨论的目的是帮助行政首长更好地了解情况、集思广益、作出决策。坚持集体讨论决定,要求重大行政决策的审议形式符合法律规定。即重大行政决策应当由政府常务会议、全体会议或者部门领导班子会议讨论决定。同时,要求审议过程充分发扬民主。无论"一把手",还是其他领导,都要充分发表意见,并将意见进行记录。当然,提高行政决策水平仅靠程序是不够的,还要从政绩考核、跟踪评估、责任追究等方面进行监督制约,促进行政机关依法科学民主决策。
  
  五、畅通渠道,改进方式,全面推进政务公开。这是落实依法行政要求的重要举措。十八届四中全会《决定》从政务公开的原则、制度、重点、载体等多个方面,对全面推进政务公开提出了要求。各级行政机关要认真贯彻落实。
  
  具体讲,一要公开行政过程。行政机关应当在实施行政行为或者作出行政决定前,以法律规定的方式或者社会公众易于了解。的方式向社会公开其行使行政权的依据和行使行政权力的过程。要以多种方式公开行政执法程序,严格落实告知、说明理由、听证等制度,依法保障行政管理相对人和利害关系人的知情权、参与权、申辩权和监督权。二要突出政务公开的重点。要统筹谋划,重点抓好人民群众普遍关心、涉及人民群众切身利益的信息公开工作。如,在财政预算领域,政府预算和决算要公开到支出功能分类的项级科目,专项转移支付预算和决算要公开到具体项目,部门预算决算要公开到基本支出和项目支出,所有财政拨款安排的"三公"经费都要详细公开;在公共资源配置、重大建设项目批准和实施领域,要着力抓好征地拆迁、土地使用权出让、产权交易、政府采购、保障性住房分配等涉及公共利益方面的信息公开,推进重大建设项目审批、核准、监管、招标、投标等信息公开;在社会公益事业领域,要推进教育、科学、文化、卫生、体育、环境保护、灾害救助与社会救助、市政公用事业建设等领域的政府信息公开。三是推行行政执法公示制度。行政机关要重点公开实施行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费、行政征收、行政检查等执法活动情况、推进执法投诉和执法结果公开,特别要依法公开行政处罚案件信息,包括违法违规的主要事实、处罚种类、依据和结果等,并及时回应社会关切。所有行政执法部门要向社会公开执法队伍统一标识,提高执法公信力、执行力。四是创新政务公开方式,推进政务公开信息化。要加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。政府门户网站要畅通互动渠道,倾听网民意见建议;要注意发挥微博、微信、移动客户端等社交网络和即时通信工具的积极作用,善于运用老百姓喜闻乐见的方式,多渠道灵活便捷传递政务信息。五是公开行政决定。行政机关作出行政决定或者实施检查后,要向当事人送达告知决定和检查结论,并以一定形式向社会公开。对于一些重大的、涉及社会公共利益的行政决定事项和执法检查情况,应当采取多种形式主动向社会公布。要建立违法举报制度,建立执法信息共享平台。各级政府及其行政机关要把对外公开与对内公开紧密结合起来,围绕干部选拔使用、学习培训、机关内部预算决算、政府采购、基建工程、资产状况等于部职工关注的问题,采取适当形式予以公开;要研究制定推进政务公开的配套制度,规范政务公开各环节工作;要把政务公开要求融人权力运行全过程,权力运行到哪里,公开和监督就要延伸到哪里。
  
  六、坚持严格规范公正执法,切实加强执法能力建设。这是依法行政的重要标志。"天下之事,不难于立法,而难于法之必行。"目前,中国特色社会主义法律体系已经形成,关键是抓好落实。而落实的关键在基层,重点是市县及行政执法单位。习近平同志指出:"政府是执法主体,对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题,老百姓深恶痛绝,必须下大气力解决。"当前重点是"加大一个力度"、完善"两个机制"、建立和落实"七项制度"."一个力度":加大关系人民群众切身利益的重点领域执法力度。要切实减少行政执法层级,加强土地资源、食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障等执法任务重、涉及人民群众生命安全的重点领域和部门的执法力量。"两个机制":一是健全行政执法和刑事司法衔接机制,完善案件移送标准和程序;全面落实行政执法责任制,严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制。"七项制度":一是完善执法程序,建立执法全过程记录制度;二是严格执行重大执法决定法制审核制度;三是建立健全行政裁量权基准制度,细化、量化裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度;四是严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度,严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩;五是严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度;六是建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。七要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件,由检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设、促进依法行政、严格执法,有利于加强对公共利益的保护。
  
  法治氛围大家营造,法治红利人人分享。各级政府及各有关部门要共同努力,全面推进依法行政,加快建设法治政府。
  
  (作者系山西省政府法制办公室副主任)
  
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