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浅析美国养老保障体系的结构变化及其对中国的启示

时间:2006-11-22栏目:保险论文

  浅析美国养老保障体系的结构变化及其对中国的启示
  
  作者:张道政
  
  论文关键词:养老保障 结构变化 启示
  
  论文摘要:从分析具有代表性的美国养老保障体系入手,在剖析其现存框架和发展趋势的基础上,提出对建立和完善中国养老保障体系的建议。
  
  一、美国养老金体系的构成
  
  欧洲福利国家和美国已经建立了比较完善的社会保障制度,但在表述上存在着差异。在欧洲福利国家。广义的社会保障制度(social security sys-tem)相当于美国的国家福利制度( national welfare system ),而美国的social  security则专指狭义的社会保障制度。包括对养老、遗属和残障人的保障,其中养老金体系是其最重要的组成部分,布什总统的社会保障改革主要就是养老金制度改革。
  
  美国的养老金体系非常复杂,通常被称作“三条腿的板凳”,大部分企业、非盈利性机构或政府雇员退休后都拥有3个或更多的养老金账户,包含社会保障、公司退休计划和个人储蓄。这些账户的资金来源、运作方式和风险度都不相同,大致构成如下:
  
  第一类:社会保障养老金。这是长期以来被称作“罗斯福幻想”的重要内容。I935年8月I4日,美国颁布了《社会保障法案》(Social  SecurityAct),以此建立起社会保障体系。其中最重要的部分就是养老保障,保证纳税人在退休一段时间后,可以享受所提供的退休福利。这一体系构筑了该国社会的“安全网”,也奠定了美国养老保障制度的基础。
  
  社会保障养老金账户的资金来源于雇员和雇主共同缴纳的工资税,帐户由联邦政府统一管理,并依据社会保障法的规定进行运作。实行现收现付制。从I937年开始至今,工资税已成为美国人最大的单项税种支出,80%以上的人支付的工资税多于缴纳的联邦所得税,目前该项保障的覆盖面占退休职工的94%,这项福利的享受者平均每月可领取820美元左右。
  
  第二类:雇主责任退休养老金计划。此类养老金计划采取自愿原则,雇主没有义务必须为其雇员建立养老金计划。美国于1974年通过《雇员退休收人保障法案》(Employee  RPtire-ment Income Security Act),以税收优惠的政策来鼓励建立养老金计划。主要有两种形式:
  
  1、限定投人养老金(DefinedContribution  Pension )。这是由雇员或与雇主双方共同缴费构成的个人收益账户,美国大部分企业规定雇员最多可存入工资的13%,雇主按照雇员选择的比例,每年定期向雇员们的账户投人一定量的资金。
  
  这种账户的运作通常由雇主提出投资建议,最终由雇员自主决定投资方案,可以投资于各种金融产品市场,最基本的是股票和债券。《雇员退休收人保障法案》账户的管理、投人资金量的多少以及税收优惠等方面都做出严格的规定,凡由这个账户所产生的投资收益或亏损等不确定性,完全由雇员自己承担。因此职工最终的养老金水平不仅取决于缴费数额。还与资金的投资收益状况密切相关。
  
  2.限定福利养老金(DefinedBPRP11tS PPRRICJR)。此类养老金计划中,雇主承诺给每位工龄到达一定年限的雇员按月支付一定替代率(养老金占退休前工资的比例)的养老金、雇员工龄越长,所获替代率越高。由于诸多因素影响资金的投资收益,这种福利的不确定性带给雇主很大的风险,甚至会累及企业乃至整体经济。一方面因为如果该计划的投资没有获得充足的资产用于支付养老金的话,雇主必须投人更多的钱。另一方面,若雇主缴存的福利帐户由于资金投资升值超过预期,那么雇主在新年度就只需要缴纳比预期少的资金,但对于整个养老金体系来讲这未必是福音。如上世纪90年代后期,每年超过20%的股票市场回报率,给许多大公司如1BM,  GE,  Intel的限定福利退休计划带来了巨额盈余,不少公司还将其计人业务经营成果,从而大大改善营运状况。连日常运行中的问题也被掩盖,而投资者不明就里,自觉不自觉地加人了吹胀经济泡沫的行列。公司股票的市值不断创新高。但最后的悲剧难以避免,当泡沫破灭,价格回归理性,安然(Enron)、世界通讯(Worldcom)和安达信((Andersen)等破产不可避免,巨额的养老资金缺口也显露无疑,这不仅导致了雇员福利的巨大损失,还引发整个养老金体系的系统性问题,而且企业资金链受此重创,必将对整体经济造成不可估量的破坏。
  
  第三类:个人储蓄退休养老金计划。这是根据个人实际情况建立起来的养老储蓄计划,通常适用于雇佣关系比较灵活的从业人员。1981年建立初。所有人可以以税前收人向帐户注人资金,后来范围缩小至收人低于规定水平或者未参加雇主责任养老金计划的人,其他人则必须以税后收人支付。此类帐户由金融机构管理,开展多样化的投资活动。
  
  第一、二类养老金构成美国养老金体系的主体,在经历长期运作后,各自都面临严峻的现实考验,成为改革家们关注的重点。
  
  二、美国养老金结构的变动
  
  (一)各类养老金的运作状况
  
  1.社会保障养老金计划面临困境。根据社会保障法案规定,社会保障体系的资金只能投资于美国国债市场,虽然投资回报有限,但资金的安全性还是有保证的,从而确保美国的社会保障体系正常运作至今。然而,随着美国社会人口老龄化程度加重、利率特别是长期利率的调整及失业率增加等因素的出现,原有体制的致命性缺陷逐步显现。
  
  预期寿命的延长是动摇这一制度的关键因素,战后婴儿潮一代进人退休高峰使形势变得更加严峻。制度运行之初,人们的预期寿命是65岁,多数家庭有3-4个子女,社会赡养比为16:1,而现在预期寿命升至“岁,赡养比降至3.4:1,在今后的50年内将达到2:1.一方面因为预期寿命的延长使养老金给付总额不断加大;另一方面赡养率的下降意味着养老基金的收人小于给付。加上长期利率呈下降趋势以及社会失业率增加使养老基金的增量大打折扣。事实上,美国社会保障署已就此多次发出警告,在2001年年度报告中再次指出:社会保障基金将从2017年开始赤字,2041年将消耗殆尽;要维持社会保障基金的正常运作,要么将工资税提高50%,要么将给付水平降低50%.这显然是两条行不通的路:不断提高工资税,以减少当代人的福利为代价,无论从经济还是政治角度都难以通行;降低给付水平,让退休者消化制度和社会问题,又不合道义,也有政治风险。剩下的出路只能是改革。
  
  2.雇主责任退休养老金计划隐患重重。限定投人养老金帐户是由个人、公司或第三者(如外部理财专家)来管理。在上世纪90年代,账户的经营者将其中大部分资金都投入到了股票市场,从Nasdaq指数在2000年3月超过5000点跌至目前只剩下1000多点,就可以想像对这一帐户造成的亏损有多大。当然,限定投人养老金帐户的巨大亏损由个人的投资选择决定,风险和损失完全是由账户的所有者—个人来承担,与雇主和政府无关,加上帐户本身是诱利性制度创新的产物,暂时还没有大的问题。
  
  而限定福利养老金帐户则完全不同。由于多年的泡沫经济运行,加上所谓的会计制度制度创新,雇主实际上拖欠大量退休养老资金,泡沫吹破之日,恶性循环开始,一切新帐旧帐都得从实重计。据美国养老金福利保障公司(The Pension Benefit GuaranteeCorp.)的保守估计,美国企业界的限定福利退休计划现在共有$3000亿的资金缺口,如果加上退休后的医疗保障福利,资金缺口超过$6000亿。ERISA规定,限定福利退休计划的资金缺口如果超过20%或者任何3年平均缺口超过10%,企业必须在3-5年内补足,而美国标准普尔500家大公司2001年的全部利润才$2200亿。这个巨大的黑洞无疑是悬在美国经济头顶的达摩克利斯剑。
  
  (二)布什报告和养老金体系的重构
  
  现存社会保障体系在30-40年间面临破产的可能,不论是出于形势所迫还是政治斗争的需要,改革的号角已经吹响。在经历学术界和政党无数次激烈争论之后,布什政府拉开了改革帷幕。2001年5月由布什总统任命成立”加强社会保障总统委员会“,8月”临时报告“出笼,12月正式形成《加强社会保障,为全体美国人民创造个人福社》的《总统委员会报告》,简称”布什报告“.报告的核心是推动社会保障的私有化步伐,逐步实现个人帐户体系替代传统社会保障体系,改革对原有框架的修改集中体现在三个方面:
  
  1.建立个人帐户体系,实现DB(给付确定制)向DC(缴费确定制)转变,削减传统社会保障体系的作用。
  
  2.重新设置帐户的运作模式,实

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