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试论我国农村社会养老保障体系的重建

时间:2006-11-22栏目:保险论文

  试论我国农村社会养老保障体系的重建
  
  作者:许照红 郭旺 陈树玉
  
  论文关健词:家庭养老 农村社会养老保险 重建
  
  论文摘要:随着社会转型和人口老龄化发展,我国农村传统养老模式面临人口老龄化加速、家庭保障功能弱化、农业经营风险增加的挑战,而已有泊讲寸社会养老保险方案因存在保障水平低、农民参保积极,h}.不高、政府责任缺失等问题,因此依据立法先行、明确政府责任、城乡街接等原则,对我国农村养老保障体系进行重建,足解决我国农村养老问题的才氏权出路。
  
  随着老龄俗良潮的汹涌而至,农村养老问题变得日益突出和紧迫。正是看到农村养老面临的巨大挑战,2006年中央一号文件提出:“进一步完善农村‘五保户’供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助体系。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。”建立农村社会养老保障制度,使广大农瞅旨够老有所养,是我国新农村建设中的一个重要课题,也是建设全面小康社会的必然要求。
  
  一、我国农村养老保障体系面临的挑战
  
  我国现阶段农村养老,依然是传统的家庭养老模式占主导96%的农村老年人主要靠子女和其他亲属供养。家庭养老模式是和传统农业社会的发展水平相适应,建立在土地保障的基础上,靠家庭成员的代际支持进行养老。虽然一些经济发达的农村如河南省南街村实行了集体养老,但是就全国农村看,家庭养老依然是农村占主导地位的养老模式。人口老龄化的发展、城市化进程的加快以及家庭小型化趋势的出现,使得农村养老供给和需求严重失衡。
  
  1、我国人口老龄化加速,农村养老需求增加
  
  据2000年第五次全国人口普查数据,我国65岁及以上人口为8811万人,占总人口的6.96%,按照国际通行的老龄化标准,印岁以上的老年人口或65岁以上的老年人口在总人口中的比例超过10%和7%,我国已经进入了老龄化阶段。到2005年底,中国60岁以上老年人口近1.44亿,占总人口的比例达11%.我国人口老龄化的一个重要特点是,农村人口的老龄化速度超过城市。据第五次人口普查数据,2000年我国农村65岁及以上的老龄人口占农村人口的7.36%,而城镇同一指标为629%
  
  近几年城市化进程加快,农村人口比重下降,2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报显示,我国农村人口比重占57.01%.但是农村老年人口占全国老年人口的71%,是城镇老年人口的两倍多。据预测,到2030年,我国农村总人口将这到6.39亿,其中65岁以上老年人口的比重将达到17.39%,而城镇同一指标为13.1 %.老龄化加速发展,农村老龄人口绝对数量庞大,其养老问题解决得如何,不仅关系到一个庞大群体的生活质量,而且关系到社会稳定。随着农村老年人的平均寿命不断延长,农村老龄人口出现高龄化。随着年龄增长特别是超过75岁之后,老年人口健康状况有所恶化,自理能力下降,他们更多地需要日常护理、生活照料和社会月浸务。而许多农村老人并不具备维持生计的充分收入。
  
  2、社会变迁和农村劳动力转移,使得家庭保障功能弱化。
  
  由于城乡经济发展的长期不平衡,农村人口特别是青壮年人口大量向城市流动,2003年农业部调查显示,农村外出就业劳动力达9820万人,这种转移使农村家庭养老应有的凝聚力逐渐降低。生活上的长期分离使得父母与子女之间的感情纽带逐渐变得松弛,子女尊老敬老的观念弱化,加上外出打工者面临工作上的压力和居住上的空间分离,他们无暇顾及在农村的父母,留守老人孤独感增加。
  
  我国上个世纪70年代末开始实行的计划生育政策,在控制人口方面发挥了巨大的作用。但是生育率的下降,也使得家庭子女减少,农村家庭结构小型化,4-2一和4-2-1家庭结构开始在农村出现。而能够提供养老保障的家庭是社会学意义上的大家庭,即三代或者四代同堂的家庭,随着社会变迁,大家庭正在瓦解,家庭小型化使成员间的相互保障能力弱化,给下一代的养老和照料都带来沉重压力。
  
  3、土地收益偏低、农业经营的风险的存在使家庭养老缺乏持续的经济来源
  
  改革开放趁灯舌,农村城镇化及乡镇企业的发展,使得一些农田被占用,再加上农村人口的绝对增加,使得人均耕种土地面积不断下降,加上农地处于分散经营状态,阻碍了土地经营的规模化,难以形成规模效益,削弱了农产品的市场竞争力,土地收益长期低迷。在市场经济条件下,经济具有一定的波动性,在经济衰退或者调整时期,土地收益面临着市场风险。我国还是一个自然灾害多发的国家,市场风险加上自然风险,使得传统的建立在土地保障基础上的家庭保障模式,缺乏持续的经济支撑,难以承受养老的重担。
  
  二、我国现存的农村社会养老保险陷入困境
  
  上个世纪中期我国就开始探索性地在农村建立社会养老保险试点,在试点的基础上,1992年民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》,这套方案采取自愿参加与政策鼓励相结合的方针,采用的是累积式的个人帐户模式。1998年政府机构改革,农村社会保险由民政部门移交到劳动与社会保障部门,农村社会养老保障工作陷入停顿状态。这套社会养老保险制度虽然发挥了一定作用,但是在运行中暴露出很严重的缺陷。
  
  1、共济性差、保障水平低
  
  农民社会保险是以县为统筹单位,在一个县范围内,各项与社会保险相关的统计指标差别小,使得这套保险制度共济性差。按照《方案)规定,农村可以交纳保险费时可以根据自己的情祝选择2,4,6,8……20元等10个档次中的一个缴费,由于农村发展水平低、农民对养老保险制度缺乏信心等原因,大多数地区农民投保时选择2元/月的最低档次,在不考虑通货膨胀因素的情况下,一个农民缴费10年后开始领取养老金每月可以领取4.7元,缴费15年后每月可以领取9.9元(2000.王国军),这对农民养老支出来说只是杯水车薪,即使每个月投保10元也难以保障老年生活。
  
  2、政府和集体作用缺失,农民参保积极性不高
  
  按照《县级农村社会养老保险基本方案》规定,农村养老保险在资金筹集上坚持以“个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”的原则,但是除了对个人的缴费有明确规定外,对集体补助和国家扶持两个渠道并没有硬性约束,多数集体由于经济原因无力或者不愿意支付农村养老保险的补助,政府也没承担起财政支持的责任。农村社会保障资金的来源主要是农民个人交纳,这种筹资方式下的农村社会养老保险,实际上是一种个人储蓄式保障,失去了保险的“社会性”.因此农民对这项制度缺乏信心,参保积极性不高,到2003年底,参保人数下降5428万,2005年年底参保人数为5442万人。其根本原因是这项制度缺乏强制性和政府责任,和社会保险的本质相背离。
  
  3、资金管理不善,增值乏力
  
  在1998年以前,我国的农村养老金的收缴、保管、运营和发放全部由民政部门一家负责,缺乏有效的监督和制约机制。1998年移交劳动和社会保障部后,在管理体制上也没有实质的变化。由于缺乏农保资金的风险防范措施,当县一级政府出现资金周转困难时,动用职权挤占或挪用农保资金的情况时有发生,农保资金的安全性无法保证,给以后的养老金发放工作带来很大隐患。
  
  我国实行的农村养老保险管理是以县为单位统一进行管理,“主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值”,由于县一级技术条件差、缺乏专业的管理人员、资金增值渠道不畅,在实际运作中一般都采取存入银行的办法,农村养老保险资金增值乏力。
  
  此外,农村社会养老保险方案在制度设计上,缺乏和我国现行城镇居民养老保障方案的衔接性无法有效地解决农民转为城镇居民后的养老问题,也无法解决目前已存在的“准城市人”即农民工今后的养老保障问题。
  
  三、重建农村社会养老保障体系的途径
  
  我国传统的家庭养老模式正承受着需求决速增加和供给萎缩的双重压力,现存的农村社会保险又存在许多自身难以修正的弊端。如果不尽决建立农村社会养老保障体系,到21世纪30年代人口老龄化高峰时,广大农村老人的生活无以为继,全面小康社会的目标也无法实现。考虑到我国目前的社会发展实际和作为一项公共政策具有的长期性,必须依照以下原则重新建构农村养老保障体系:
  
  1,“立法先行”,确保农村养老保险制度的有法可依
  
  立法先行是现代社会保障制度作为一种社会政策和国家制度安排的表现,也是实现养老保障的重要保证手段。发达国家基本是在建立养老保障之前就进行了相应的立法,英国、德国、法国、美国等国家都有社会保障法和专门的养老保险法。我国修改后的

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