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浅谈我国养老保障制度改革面临的问题及对策探讨

时间:2006-11-22栏目:保险论文

  浅谈我国养老保障制度改革面临的问题及对策探讨
  
  作者:杨洛新 刘芳
  
  论文关键词:养老保障 混合型模式
  
  论文摘要:在简要回顾我国社会养老保障制度改革历程的基础上,重点剖析了当前我国“混合型”养老保障制度在试运行过程中所存在的问题及其成因,进而有针对性的提出了完善我国“混合型”养老保障制度的建议。
  
  0引言
  
  我国的养老保障制度改革,自1986年开始,经过近二十年的探索和总结,现在已经明确了改革目标,初步确定了一套与我国社会主义市场经济体制相适应的制度模式。1986年,国务院颁布了(国营企业实行劳动合同制暂行规定》,我国步人了“摸着石头过河”,主要借鉴西方发达国家“现收现付制”制度模式的改革探索阶段。90年代中期为我国养老保障制度改革的总结阶段。在这一阶段,人们从理论和实践的各种不同视角对前一时期的改革探索进行了广泛总结,初步明确了我国养老保障制度的目标模式。1995年,国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,1997年,国务院又再次发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,从政策层面上对上述总结做出了肯定。此后,我国养老保障制度改革进人完善期。2000年12月,国务院发出了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》,进一步明确了我国建立“混合型”养老保障制度模式的改革方向与目标:采取积极稳妥的步骤,建立起一个与我国社会主义市场经济体制相适应,社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化,有着广泛适用性的养老保险体系。我们认为,这一改革方向、目标和步调,符合我国的国情,符合中国的传统文化与观念,也符合我国建立和谐社会的发展目标,无疑是正确的。
  
  然而,我国养老保障制度在完善的过程中,却产生了种种预想之外的问题,使改革进人了一个困难时期。因此,对当前我国的养老保障制度改革所面临的问题及其成因进行分析,提出对策,对于我国的养老保障制度改革的顺利开展,是十分必要的。
  
  1当前我国养老保障制度运行所面临的问题
  
  从某种意义上而言,当前我国“混合模式”的社会养老保障制度的运行,己陷人了举步维艰的境地。其问题突出地表现在以下几个方面。
  
  1.1当期社会统筹资金收不抵支,缺口逐年扩大,国家财政受到严重威胁。虽然我国养老金发放在2004年首次实现全年无拖欠,但其社会统筹资金的缺口却逐年扩大。据统计,199$年养老社会统筹部分的收支缺口为100多亿元,1999年增加为200多亿元,到2000年进一步增加为300多亿元。1998年,我国收不抵支的省份有21个,1999年达到25个,2002年为26个,缺口总额为292亿元。据专家估计,以后每年的缺口资金要占财政收人的5% .中国劳动和社会保障部发布的报告显示,全国养老保险基金在未来25年间将出现收不抵支的状况,总缺口高达1.8万亿元,平均每年717亿元。
  
  1. 2通过提高保险费征缴比例、降低离退休人员养老待遇标准、延长退休年龄;通过增加财政专项支出、增发债券彩票、转让国有资产等种种措施,解决养老保险资金的收支困难,阻力重重。中国证监委的周小川先生曾专门对社会保障与企业盈利能力的关系进行过分析,其结果表明,根据现行企业财务体制与财务状况,提高企业社会保障费的缴费比例,不仅缺乏必要的空间,而且强行提高费率,还会导致严重的不良后果。2001年政府着手试行减持国有股,补充养老基金的方案,但立即引发了股市的全面恐慌,其负面影响至今仍未消除。
  
  1. 3个人账户的积累被用于当期养老金给付,出现“空账”运转,后果难测。从1997年起我国城镇企业职工实行社会统筹与个人账户相结合的混合型养老保险制度,该制度至今已运行数年。按理说来,参保企业职工的个人账户上应该已积累了相当数量的资金。但实际上,由于近年来社会统筹部分的资金人不敷出,国家不得不将个人账户所积累起来的资金用于当期养老金发放,个人账户上的资金积累变成了有账无实的“空账”.
  
  1.4公共养老保障体系的覆盖面过窄。目前,我国公共养老保障体系的覆盖面只占人口总数的15%,低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准。就制度惠及主体的城镇各类就业人员而言,现有的养老保障制度也仅仅覆盖城镇职工的55%.占中国绝大多数人口的农村人口,基本上只能依靠土地和家庭养老,游离于社会化和共济性的社会保障体系之外。
  
  对于上述问题的性质及成因,有些人认为,其根源在于我国社会养老保障制度的“混合型”模式。也就是说,认为上述问题之所以产生,乃是我国现行“混合型”社会养老保障制度模式运行的必然结果,要解决上述问题,就必须改变已经明确了的“混合型”社会养老保障制度。还有人进而提出,我国社会养老保障制度应转向“完全积累制”模式。我们认为,上述我国“混合型”制度运行中所出现的问题,其性质属于在改革过程中,在当前特殊的历史条件下,因对某些与养老保障制度相关的关系处理不够恰当,改革措施不配套所带来的问题,而并非制度模式所固有的、因而也无法消除的问题。
  
  2现行“混合型”模式所面临问题的成因分析
  
  具体而言,当前我国“混合型”制度运行所面临的问题,主要是当年收不抵支,缺口逐年扩大的问题,如能解决这一矛盾,其它间题多数都可迎刃而解。导致这一矛盾的内在原因,是因为对于在同时实施多种改革措施的情况下进行社会养老保障制度改革的复杂性认识不够充分,对“现收现付制”与“个人基金制”这两种相互矛盾的制度模式在我国“混合型”模式中的结合方式的设计也不够科学、合理,因而未能按市场经济的客观规律处理与养老保障制度运行相关的一些经济关系,养老保障立法过于滞后所造成的。此外,保障覆盖面不够充分,基金的征缴缺乏强制性也形成了一定的负面影响。显然,这些问题都是可以通过深化改革、完善制度来消除的。
  
  2.1社会养老保障制度改革和企业转制两种改革相互交错,但两种改革成本相互混淆,企业向社会养老保障体系转嫁负担,是当前我国养老保障制度陷人困境的主要原因。当前,我国参保企业拖欠养老费数额巨大,职工“未老先退”的情况较为普遍。企业在改制过程中,通过退休机制向养老保障转嫁负担,影响难以估量。企业违规操作,使劳动者生命周期中的在职时间与退休养老时间的合理比例遭到破坏,增加了社会养老保障体系的负担。在我国现行条件下,劳动者参加工作的年龄一般为20至25岁之间,其法定退休年龄为55至60岁之间。按当前平均寿命73岁计算,人平工作时间约为35年,退休后领取养老保险金的时间为巧年,劳动者生命周期中的在职时间与退休养老时间的合理比例应为35:15.一些城市的典型调查表明;由于大量职工“未老先退”,其参保人员的平均退休年龄实际上仅为50岁多一点,这使劳动者生命周期中的在职时间与退休养老时间的比例,接近了1:1(约工作25年;退休领取养老保险25年)。如不考虑其它因素的影响,这一比例的改变所代表的实际意义是,在正常情况下应该是平均约2一3个在职工供养1个退休人员,因劳动者提前退休,工作时间缩短,变成了约1个在职工,就需要供养1个退休人员。
  
  2. 2养老保障立法过于滞后。养老保障基金征缴缺乏有效的法律作为保证,被纳人保障范围的企业和人员,常常是根据对自身是否有利作为标准,做出“是否参保”、“何时参保”与“如何参保”的选择,将“参保”作为向社会、向国家“甩包袱”的一种手段。养老保障制度在这样的环境下运行,若不出现“赤字”,反而会使人感觉奇怪。当前,我国的养老社会保险制度所覆盖的人群,仅限于城镇企业职工,不包括农村人口,也不包括城镇未自愿参保的个体劳动者、自由职业者和其他劳动者。但是,在上述有限的养老保障覆盖范围之内,也未实现全面参保。有关资料表明,至1998年底,全国参加养老统筹的职工为8476万人,总体覆盖率为86. 5 %.但其中,仅国有企业基本上实现了全覆盖;城镇集体企业的参保率为75. 39%;其他经济类型企业的参保率仅为17. 3%,大部分民营企业和外商投资企业,都未参加国家养老保险统筹。1999年国务院发布了《社会保险费征缴暂行条例》,为扩大养老保障覆盖面提供了法律依据,但至1999年底,全国参加养老统筹的职工的总体覆盖率也只不过为89. 3%,且实际情况可能会大大低于这一数字。“大数法则”与“统筹共济”,乃是社会保障的基本理论依据。如没有一定的参保面作为基础,社会保障制度在运行中出现问题,是很自然的事。在这里特别须要指出的是,大部分民营企业和外商投资企业未参加国家养老保险统筹,国家机关、事业单位人员养老保障制度缺位,对养老保障制度顺利运行所造成的负面影响尤其重大。对于纳入养

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