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中国养老金模拟方案结果及分析

时间:2006-11-22栏目:保险论文

(一)目前养老金体系的赤字

  基准情景的结果由表2给出。它提供了未来50年中国经济和人口变化的总体画面。基于对未来的一些基本假设,这一标定出的基准情景提供了与后文各模拟情景相比较的基础。基准情景表明未来人口增长速度逐步下降,中国的劳动力在2020至2025年间停止增长,并在此后下降。但是,65岁及以上的人口仍继续增长。因此,老人赡养率将从11%上升到2030年的25%和2050年的36%。系统赡养率将不低于目前的30%,即3个工人供养1个退休人员,该比率将在2030年迅速达到69%并在2050年达到79%。现收现付制在2000年有60亿元的很少一点盈余,但养老金收入与支出的缺口将显著扩大。在以后的几年内,积累的养老金储备将变为负数,并在2050年达到102,730亿元(参见表2)。很显然,不断扩大的养老金赤字对财政稳定构成了威胁,并给中国未来的经济发展带来不稳定因素,必须通过改革税收或发债予以解决。

  要维持养老金体系的财务运转,必需提高工资税率。但是,平衡缴费率(即能使收入与支出平衡所要求的缴费率)将从2000年的23.3%上升到2020年的37.7%。在此高峰之后,缴费率虽会略微下降,但仍保持在35%左右。毫无疑问,养老金体系的高缴费率将严重地抑制投资和降低经济增长率。从基准情景所得出的结论是:现行的现收现付体制在财务上不可能持续。

  如果现行体系在2000年终结,由于假设旧体制的覆盖面在2000年扩大到全部城市国有部门,养老金隐性债务将高达GDP的71%。此后,由于工资增长率比所假设的GDP增长率低,所以尽管养老金隐性债务的绝对值会继续增加并达到很高的水平(在2050年达到371,390亿元),但其占GDP的比重会逐步下降。

  (二)现行养老金体系下的政策变化
  如果中国目前的养老金体系不能持久,自然就产生了一个问题,即能否不对现行体系作任何根本的改变,而只是通过提高退休年龄(降低系统赡养率)和将养老体系的覆盖面扩大(增加缴纳资金的统筹规模)到所有国企和城市非国有部门的方法来解决这一问题?

  在试验1·1中,现收现付对所有国企、城市非国有和非个体部门的覆盖率从1995年扩大到2005年的100%。在基准情景和试验1·1中的养老基金年余额由图1中的最下面两条曲线给出。由于养老金体系的缴费基础扩大了,所以在头几年中养老基金余额会有些盈余。养老金体系的财务状况在2000至2035年间有所改善。但由于老年人口增长非常迅速,在长期内,扩大覆盖面的途径将使得现收现付体系的财务状况更加恶化。养老金的年余额在2050年将有7,662亿元的赤字。养老金体系沉重的财务负担将无法承受。

  有几种方法可以提高退休年龄。退休年龄可以一步提高,也能分几步提高。我们模拟了几种提高退休年龄的情景。在试验1·2中,我们只是在2010~2015年间将女工的退休年龄逐步提高了5岁。在试验1·3中,男女工人的退休年龄都在2020~2025年间再提高5岁。从图2可以看出,提高退休年龄将降低体系赡养率,并有助于减少养老基金年余额的赤字。例如,赤字将由384亿元减少到2015年的140亿元。但是养老金体系的资金短期仍是一个严重的问题。养老基金在2050年的赤字不低于536亿元。如果所有工人的退休年龄在2020年都提高到65岁,则根据试验1·3,养老金体系将保持盈余。

  然而,提高退休年龄的可行性是个问题。美国用了12年的时间才将退休年龄提高了仅仅2岁。而且,即使提高了退休年龄,增加的劳动力供给也未必能全部为经济所吸收。我们的模型假定各年龄组的劳动力具有相同的边际生产率,且所有工人均充分就业。其结果是:当退休年龄提高使劳动力投入增加,GDP也增加。但事实上,如果退休年龄明显提高,一些劳动力的边际生产率会降低,已有大量剩余劳动力的社会可能无法为老年工人提供足够的就业岗位。因此,通过大幅度提高退休年龄减少养老金体系赤字的方法在现实上可能是不可行的。

  图2给出了第一套模拟对GDP的影响。扩大目前现收现付养老金体系的覆盖面可以在中短期提高总储蓄水平,从而促进投资和经济的增长。但随着人口年龄结构的变化,老龄退休人口的养老金支出迅速上升,养老金逐步会由剩余变为赤字,导致总储蓄和投资增长的放慢。图3表明虽然扩大覆盖面可以使GDP在2000~2040年期间高于基准情景0.2%~0.3%,但在2040年以后,GDP将低于基准情景。如果女职工的退休年龄在2010年从55岁提高到60岁,由于劳动力总量的增加,GDP与基准情景相比可在2020年增加1%。然而,提高退休年龄对经济增长的推动是一次性的,它随人口结构的改变将逐渐消失。在2030年后,GDP增长率将保持基准情景下的水平。在试验1·3中,所有职工的退休年龄均大幅度提高,如果这一改变可行的话,这将在长时期内促进经济的增长。与基准情景相比,GDP可在2050年增加5%。

  从以上模拟可以看出,即使在可能的提高退休年龄和扩大覆盖面到城市非国有部门的情景下,现行的现收现付制在财务上也是不可持续的。显然需要对现行养老金体系进行更根本的改革。

  (三)改革现行养老金体系和支付转轨成本

  我们的改革现行养老金体系的模拟假设目前的名义个人帐户将从2001年开始逐步淘汰掉。新的体系包括一个小规模的公共统筹现收现付支柱,外加一个完全积累的个人帐户。在2001年前参加现行现收现付体系的在职和退休人员被一个过渡性的帐户(名义帐户)覆盖,而新职工将不能从过渡帐户中得到养老金。因此,覆盖所有职工的公共养老金将缩小为规模较小的支柱1(替代率为20%)。但是改革前的退休人员和以前向现行体系缴费的工人将同时被支柱1和过渡性帐户所覆盖(总的替代率为60%)。

  我们模拟了通过各种税收支付2001年之后养老金赤字和转轨成本的情景。在试验2·1、2·2、2·3和2·4中,养老金赤字分别由企业所得税、增值税、个人所得税和销售税支付。

  图3给出了将目前的名义性个人帐户过渡为小规模的公共统筹现收现付支柱外加完全积累的个人帐户的转轨成本。它表明这一支出负担是可以承受的,在2000~2020年它约占GDP的0.6%,到2050年将降至GDP的0.3%。

  图4给出了在用不同税种来为养老金转轨成本筹资的假设下GDP的变化情况。从结果可以看出,无论用哪一种税收来弥补过渡帐户的赤字,采用新的小规模现收现付支柱以替代现行的养老金体制都会促进经济的增长,因为养老金帐户赤字的削减保证了总投资的增长。但不同税收的影响大小不同。使用个人所得税来弥补养老金体系的赤字是对经济增长是最有利的,而销售税次之,增值税再次之,而企业所得税最不利于经济增长。

(四)改革之后:较小规模的现收现付体系的可持续性

  在所建议的改革之后,政府不再对新建立的完全积累的商业化管理的个人帐户负有财务上的责任,而只是对较小规模的支柱1——社会统筹的现收现付体系负责。两套模拟将用

来考察提高退休年龄和扩大养老金体系覆盖面的影响。在试验3·1中,从2000至2005年,支柱1对城市非国有和非个体部门的覆盖率将逐渐达到100%。试验3·2则假设覆盖面扩大到农村企业,在2005年至2010年间逐渐扩大到50%。在这一试验中,我们假定养老金储备的利率为零。试验3·3则假设政府为养老金征收社会保障税。由于不清楚当局对所考虑的社会保障税的实际设计,我们假设社会保障税将是替代当前支柱1的缴费的国家范围的税(而非省级范围的税)。其征税对象是正规部门的所有企业,包括农村和城镇的集体企业和城镇的个体私营部门。这将统一国家的养老金体制并使所有地区实行一致的税率,改变目前的分割局面,并提高工人的可流动性。社会保障税的税率假设是工资的12%,并由工人和企业各付一半,即各负担6%。我们仍假设转轨成本由各种另外征收的税来负担。由于支柱1的目标是保证略高于贫困线的生活标准,替代率将保持在一个适中的水平上,为平均退休年工资的20%。支柱1若过分慷慨,将加重政府的负担,减少在个人帐户储蓄的积极性,从而不能真正实现多支柱的养老金体制。

  表3给出的养老金年余额的模拟结果表明,在所建议的改革之后,养老金体系的可持续性是有保障的。在不提高退休年龄的条件下,无论扩大覆盖面与否,支柱1都能保持盈余。如果征收新的社会保障税,原先的分割的体制将变为全国统一的,即使税率比国务院26号文件所规定的费率低,改革后的支柱1在财务上也可持续。

  第三套模拟下的平衡缴费率连同作为比较的第一、二套模拟之下的平衡缴费率都在表4中给出。它表明,如果现行的现收现付体系不改变,那么即使在扩大覆盖面和提高退休年龄后,平衡缴费率也会高达工资总额的25%至35%。在试验2·2中,在结构改革和以税收支付转轨成本之后,支柱1的平衡缴费率保持在相当低的水平,在2005至2050年间介于9%至12.5%。这意味着,只要有11

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