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浅析巴西农村养老金计划及其对中国的启示
浅析巴西农村养老金计划及其对中国的启示作者：白维军
论文关键词：养老金计划 非墩费 政府责任 农村养老保障
论文摘要：巴西的非缴费和政府主导型农村养老金计划，为我国农村养老保障制度的构建提供了有益借鉴。综合考量巴西的成功经验和中国大部分农村经济欠发达的实际情况，构建一个“家庭保障+土地保障+‘零支柱夕，的农村养老保障模式；并且实现政府在”新农保“中制度安排、财政政策以及行政管理上的责任回归，是一项积极而有效的政策选择。
一、引言
巴西是拉丁美洲最大和经济实力最强的发展中农业大国，农业人口和农业经济在整个人口结构与国民经济中占有重要地位。例如，2007年巴西农业人口3540万，占全国总人口的23 %.农业劳动力1150万，占劳动力总数的22 % .2007一2008年度巴西农业总产值2454亿美元，占国内生产总值的23% .中国第五次人口普查数据显示，截止2000年11月，我国总人口12. 95亿人。其中，农村人口80739万人，占总人口的63. 91 %.城乡贫富差距方面，1970年巴西城市家庭平均年收人为28669克鲁扎多，而农村家庭平均年收人为7569克鲁扎多，两者比值为3.73:l.2004年，巴西10%的富人占有近一半（46. 8010）的国民收人，而40%的贫困人口仅占有国民收人的10. 2%.中国的城乡贫富差距1983年为1. 82 :1, 2008年上升为3.31: 1因此，从农业人口数量多和城乡贫富差距较大来看，同为”金砖四国“的发展中国家，中、巴两国有着极其相似的境遇。此外，两国在国民经济基础、社会政策发展态势等方面也有着颇多的类似之处。在农村养老保障的政策设计方面，巴西坚持非缴费和政府主导的原则，而中国在《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中也强调要发挥其它养老方式的特定功能，强化政府在财政、制度、管理方面的责任。因而，选择巴西的农村养老金计划作为考察对象，能为我国农村社会养老保障制度提供有益的借鉴。
巴西在1971年实施了农村社会养老保险制度，经由1988年新宪法的制度调整，形成了目前非缴费、政府主导的农村养老金计划。中国则以1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称《基本方案》）为实施农村社会养老保险制度的标志。但是，从1998年起，这一制度出现了参保人数下降、基金运作困难等问题。农村社会养老保险参保人数和参保率从1998年的8025万人和22. 8%降到2006年的5374万人和16. 5% .由于制度设计的缺陷，这项惠农政策并没有唤起农民的持续热情，被称为”旧农保“的首次农村社会养老保险实践也在惨淡经营中日渐衰微。2009年，为加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，逐步解决农民老有所养的问题，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），对年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民施以养老保险的政策保障。决定2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，到2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。《指导意见》的颁布与实施标志着新型农村社会养老保险制度（”新农保“）试点工作的正式启动。
通过对巴西农村养老金计划的研究，本文认为至少在以下两方面可以为我国农村社会养老保障的制度设计提供政策借鉴。首先，目前我国绝大多数农村还较为贫穷，让全体农民以参加完全积累的个人账户型养老保险作为养老的主要方式，具有较大的不现实性。所以，应建立一个非缴费型的”零支柱“模式，由政府承担主要供款责任，解决因贫困而无法参加缴费型养老保险农民的生存问题。同时，充分重视家庭保障和土地保障在解决农民养老中的重要作用，构建出一个”家庭保障+土地保障+零支柱声，的农村养老保障模式。其次，在目前大力推进的“新农保”中，应重新确立政府的主导地位，实现政府在制度建设、财政政策和行政管理中的责任回归。
二、巴西非缴费型农村养老金计划释读
20世纪20年代初，为缓和劳资冲突，巴西政府在国有企业和较大型的私有企业中按行业建立了退休和抚恤金制度，通过碎片化的制度安排，基本解决了有雇主职工的退休养老保障问题。但是，这些制度始终没有涉及到农村劳动者的养老保障问题。直至1971年，巴西军政府才颁布第11号补充法，制定了“救助农村劳动者计划”,将农村劳动者纳人到社会保险体系中。巴西农村养老金计划一开始就采取了被称为“特殊的养老保险”政策，即为农民提供保证最低生活水平的社会救助养老金。1974年，政府再次颁布法令，规定无论农民是否交纳过社会保险金，政府每月都会发给相当于最低工资一定比例的生活费。川至此，政府承担主要责任的非缴费型农村养老金计划得以确立和实施。即使在上世纪80年代末社会保障私有化改革席卷拉丁美洲的大环境下，巴西也没有放弃农村社会养老保险制度的非缴费特征。
巴西农村养老金计划在规制方面也是不断调整的。1971年的初始制度中，保障对象是农村男65岁以上、女60岁以上的老年人、残疾人和孤寡人口。养老金领取者需出示一个和城市职工缴费年限相同的参加农业劳动年限的证明，并接受当地政府部门的“家计调查”,作为是否符合领取养老金的条件。当时规定，养老金的直接领取人仅限为家庭中的“户主”,也就是说即使老年人配偶尚在，而且符合领取养老金的条件，也只能有一人享受此待遇。养老金的待遇水平也十分低下，仅相当于当地最低工资水平的1/2,寡妇领取的养老金更少，仅为最低工资水平的1/3.资金筹集方面，除国家财政拨款外，还包括农产品初次买卖价格中2. 1%的缴费，并且要求城镇雇主缴纳3%的工薪附加税，作为农村养老金计划的资金来源。虽然有诸多不尽如人意的地方，例如，城镇雇主缴费较高、领取者局限在“户主”等，但这一养老金计划的实施效果非常明显，在20世纪70年代末，每月大约有80多万人领取养老金，大大缓减了农村老年贫困者的养老问题。
1988年，巴西新宪法对农村养老金计划做出了新的规定。新宪法中再次强调了国家对农村社会保障的主导责任，并且把国家为农村家庭提供经济保障作为一项重要原则予以确立。新宪法规定，养老金的领取对象扩大到配偶，也就是由过去仅仅“户主”领取扩展为夫妻二人共同领取，这对改善老年生活具有实质性的意义。领取年龄方面，由原来的男65岁、女60岁，调整为男60岁、女55岁，充分显示了政府对农村劳动者的关怀与照顾。养老金的待遇水平也有了较大幅度的提高，农村养老金领取者统一享受等同于当地最低工资的待遇水平，废止此前1/2, 1/3的低水平限制。在农村养老金计划的缴费和给付方面，新制度并不要求农民自己缴费，而要求农产品的第一个买者向社会保障机构缴纳商品价格2. 2%的税收。领取养老金的条件为有从事农业劳动的年限记录，并且农业劳动时间与城市工人最低缴费年限相同。由于工作年限数据库在农村地区建立比较困难，因此，农业劳动年限由农业用地记录、农产品售卖情况记录或农业劳动者工会证明等方式来确定。
由此可见，巴西农村养老金计划彰显着政府主导性和非缴费性，而且待遇水平和覆盖面都在逐步提升。近年来，巴西在农村养老金计划中又采取了一些新的举措。例如，为扩大覆盖面并帮助那些真正需要帮助的农村居民，新制度提出要建立农村劳动力的纪录花名册，内容包括该农民的家庭成员数、收人水平、主要家庭开支等，目的就是清除那些潜在的受益者，找出那些真正的低收人者，探索合适的“进人—退出”机制。同时，进行了积极的制度整合。政府主张并积极支持协会、贸易联盟和自我雇用者、国内服务人员、农民之间的合作。如果这些措施实施无效，就由社会保险机构或政府建立一项公共措施来提供稳定的缴费制度和财政补助。
巴西农村养老金计划的实施产生了积极的社会效应，其对农村养老保障水平的提高和老年生活质量的改善具有明显的作用，领取养老金范围的扩大也大大改善了农村的贫困状况。而且，其对缩小城乡贫富差距也有重要意义。因为，农村有了非缴费型的养老金计划对于那些在城市打工的农村劳动者有着较大的吸引力，从另一个侧面鼓励了他们回乡创业，推动农村经济的发展。这种非缴费型的养老金计划面临的一个最大挑战就是政府财政负担问题，如果解决不好筹资问题必然影响到制度的实际效果和可持续性。但是，其非缴费性和政府承担主要责任的理念与做法，对我国欠发达地区农村社会养老保障制度构建具有极强的借鉴意义。
三、我国非缴费型农村养老保障模式的构建
为老年群体提供非缴费型养老金计划可追溯到19世纪晚期，1891年丹麦政府引人了由地方政府管理的收人测试计划，对象为60岁以上的贫困老人。1897年，60岁以上的老年群体中有1/4接受到老年养老金给付。在其后二十年间，新西兰（1898年）、澳大利亚（1908年）和瑞典（1913年）都引人了体现其自身特色的非纳费型老年养老金计划。〔吕〕基于我国绝大多数农村经济欠发达的实际情况，政府在决策过程中也应以非缴费为原则，在农村构建一个“家庭保障+土地保障+零支柱”的养老模式。
（一）家庭保障功能的提升
家庭养老保障是我国传统的养老方式，传统社会自给自足的小农经济使得家庭既是生产单位也是消费单位，在养老方式选择方面人们也依赖于家庭，家庭一直担负着赡养老人的重要职责。随着社会的发展和进步，家庭规模经历了从“大型家庭”到“小型家庭”的演变，但家庭养老作为家庭的一种基本职能并没有被完全取代，变化着的只是传统的家庭养老向现代的家庭养老的方式转换。一份来自农村地区养老意愿调查资料显示，从青年人的养老保障方式来看，77. 2%的青年人希望将来依靠子女养老，10. 4%的青年人希望利用年轻时的积累养老，而青年人中仅有0. 8%希望将来依靠社会养老保险养老；从青年人希望的养老地点来看，94%的青年人希望在家中养老，仅有2. 1%的青年人希望在社会养老机构养老；从青年人所希望养老的照料者来看，51. 8%的青年人希望将来由子女照料自己，33. 8%的青年人希望将来自己照料自己。另一项调查也表明，目前99. 5%的农村老人居住在家庭中，99%的农村老人生活费来源和生活照料主要依靠家庭，农村老人的生活和交往以家庭为主，半数以上的农民把养老保障的希望寄托在家庭上。此外，农村地区由于信息不通畅以及与外界接触较少，所以对于农村老人来说，他们的精神活动与精神需求的满足只能与家庭成员联系在一起。因此，家庭养老保障在当代农村仍具有不可替代性。
（二）土地保障功能的强化
土地是农民天然的生产资料，以家庭保障为主的养老方式必然要求强化土地保障的功能。因为，农民作为生产者在自己的土地上耕作，可以把收人来源作为养老的资金需求。而且，当老人没有劳动能力或者不愿意劳动时，也可以把土地转包给其他人耕种，来换取养老资金。遇有征地或土地被占用时，农民也可以从中得到一些补偿作为养老资金。但是，随着我国城镇化进程的不断加快，土地保障受到了一定的挑战。例如，耕地面积数量递减，越来越难以承担广大农民的养老需求；农资价格的上涨使得农业经营的绝对收益越来越低，有的地方甚至出现种地亏本，大大打击了农民从事农业劳动的积极性。基于土地保障在农村养老中的重要地位，政府必须通过多种措施扭转这种不利局面，强化土地的养老保障功能。第一，通过提高农业经营效益和比较利益水平，提升土地的保障能力。第二，积极促进农业结构调整，提高农业产业化经营水平，提高农产品的价格竞争力和加工增值程度，同时，改善政府对农业的调控方式，加强对农业基础设施、农业科技、农产品营销等方面的支持。第三，积极鼓励土地流转制度创新，使土地发挥更大的经济效益。实行土地股份合作制，将土地所有权或使用权以股份的形式界定给农民，农民可按股分红。此外，各地应尽快建立与完善土地流转制度，使土地通过反租倒包、转包、租赁、土地产权人股、大户托管等形式，合理有偿地流转起来，使农民从土地上获取更多养老支持。通过以上政策措施，让农民从土地上得到更多的回报，是解决农民养老问题的一个重要途径。
（三）“零支柱”的政策设计
“零支柱”是世界银行在1994年提出养老保险三支柱模式的基础上，经过长达10年的调研于2005年底在其报告《21世纪的老年收人保障—养老金制度改革国际比较》上提出来的一个全新概念，意指建立在非缴费基础上，由政府提供最低水平的养老金待遇。它主要是从社会保障公平性和普惠性角度出发，认为作为一个合法的公民，其有权从国家那里得到最低的生活保障，以实现老有所养。可喜的是《指导意见》规定，对年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，这就是一种普惠型的“零支柱”养老保障模式。但是“零支柱”的筹资模式有待进一步探讨与研究，本文认为这一资金来源必须是国家财政专项拨款。虽然，在《指导意见》的基金筹集部分做出如下规定：“政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。”但是，考虑到国家财政供款的压力，这个“零支柱”的资金来源还应该更加广泛、更加稳固。本文认为，鉴于其完全财政拨款的性质，可以考虑与民政部门负责的农村最低生活保障制度相整合，在筹资方面探寻相关制度的配合与支持。通过与最低生活保障制度的结合，可以缓减国家在农村养老保险制度上的财政压力。而且，“零支柱”的待遇标准也不宜定的太高，应定位为“保基本”的最低保障养老金。
四、政府在我国“新农保”中的责任回归
我国在解决农村养老问题上的另一个重要举措，就是2009年试点运行的“新农保”.这一制度将成为我国解决农村老龄化问题的重要手段，也是实现城乡养老保障一体化的最终渠道。从目前农村的实际情况来看，虽然社会保险要遵循责任分担的原则，但政府必须在这一制度中承担主要责任。在巴西农村养老金计划的实践中，政府担当了从制度制定者到组织实施者再到资金提供者等多种重要角色。通过这些政策举措，不仅缩小了城乡贫富差距，而且促进了农村经济的发展和农村社会的稳定。对我国来说，与“旧农保”中政府责任缺失相比，“新农保”实施中政府必须在行政管理、财政政策、制度安排等方面实现责任回归。
（一）强化政府的行政责任
政府对农村社会养老保险制度的行政责任包括：建立相关制度以及对制度的实施进行管理和对制度的过程进行监督。制度建设方面，巴西通过1970年代一系列的政策规定，再经由1988年新宪法的相关条款，最终建成较为成熟的农村养老金计划。纵观国外农村社会养老保险制度的发展历程，也都是在经济水平发展到较高程度，后于城市社会养老保险制度而建立起来的。我国1951年颁布《中华人民共和国劳动保险条例》标着城镇职工基本养老保险制度的建立，1992年的（（基本方案》和2009年的《指导意见》则标志着农村社会养老保险制度的实施与重启。对农村社会养老保险制度的管理与监督既包括经办管理也包括基金管理与基金监督。经办管理方面，《指导意见》就农民参保缴费和领取待遇等情况建立了信息管理系统，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享等内容都做了较为详细的规定。在基金管理方面，《指导意见》指出要建立“新农保”基金财务会计制度，“新农保”基金要全部纳人社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。基金管理中要从县级管理做起，逐步提高统筹层次，最终实现省级基金统筹管理。当然从保险的“大数法则”来看，基金管理必须最终实现全国统筹。在制度的监督方面，主要是对制度在试点地区的执行情况进行符合政策要求的评估监督，并且对资金的筹集、上解、下拨、发放进行监控和定期检查。同时，在机构监督的前提下，加强社会监督和群众监督。
（二）强化政府的财政责任
与巴西类似，建国后我国采取了优先发展城市和建设工业的的战略选择，其直接后果就是导致了国家对农村发展的责任弱化，甚至以牺牲农村的利益来换取城市和特殊产业的发展。国家发改委测算，改革开放的20多年中，仅征用农地的价格“剪刀差”,政府就从农村拿走2万多亿元。因此，在目前城市发展远超农村，农村制度建设落后所导致严重负外部性的情况下，国家有责任补还对农村所欠的“债务”,以“工业反哺农业、城市支援农村”的措施，负起对农村社会养老保险制度的财政责任。我们也从《基本方案》和《指导意见、的比照中看到了政府财政责任的回归。《基本方案》坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的筹资原则。国家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。但是，通过经济体制改革和乡镇企业私有化改革，不同地区乡镇企业的发展程度不尽相同，一些欠发达地区甚至没有任何乡镇企业，国家通过对乡镇企业予以税前列支以实现对农村社会养老保险的财政支持也就无从谈起。《指导意见》坚持个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资原则。而且国家还为年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村老人，提供“普惠式”的基础养老金。可见，“新农保”方案中明确强化了政府的财政责任。但是，社会建设是一个包括方方面面的综合体系，政府对农村社会养老保险扶持资金的大量投人必然对其他事业的建设产生“挤兑效应”.因此，政府需宏观把握、高瞻远瞩动员多种资金积极投身于农村社会养老保险制度建设。
（三）实行强制分配制度
完全市场状况下有着难以克服的“市场失灵”症，由于市场中信息不对称和道德风险、逆向选择的存在，无论个体还是组织都难以有效规避风险，最终给双方带来损失。此时，就需要政府作为一个理性的规划者和指导者介人其中，以使这种风险最小化。在农村社会养老保险制度的运行中同样存在着这种“市场失灵”,而政府解决这一顽症可供选择的方案就是实施强制性的养老保险制度，用“大数定律”去化解这一风险。社会保险的基本特征之一就是“强制性”,而我们在《基本方案》和《指导意见》中都没有体现这一强制性。《基本方案》中对农村养老保险做了如下规定：“坚持自助为主、互济为辅；坚持社会养老保险与家庭养老相结合；坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向。”制度中并没有做出明确的强制参保要求，而各地从实际情况出发，也没有对农民参加社会养老保险做强制性的要求。《指导意见》更是明确规定：“政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保”,在个人缴费标准上，虽然政府规定了5个缴费档次，但在具体缴费时又规定参保农民可以自主选择缴费档次。虽然自主性能体现国家对个人选择的尊重，但是，在农村社会养老保险制度中始终坚持自愿性的原则，必将导致政府在农村开展社会养老保险制度的事倍功半。所以，无论从理论还是从实践来看，政府都必须确立农村社会养老保险制度强制性分配的原则，并以法律的形式予以颁布和实施，赋予农村社会养老保险制度的权威性和强制性。
2009年国务院下发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，重启了我国农村社会养老保险制度。但是，在农村普遍较为贫困、地区经济发展极不平衡、城乡贫富差距较大背景下解决农村养老问题，仅有社会养老保险制度还是不够的，需要有更为合理的制度安排。巴西农村养老金计划在非缴费和政府主导方面给我们以有益启示。推动我国构建出符合农村实际情况的新型农村社会养老保障模式。
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