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住房政策中的政府职能——从领汇事件说起

时间:2006-11-22栏目:房地产论文

  香港领汇事件终于尘埃落定,香港房委会作为全港最大的住宅和非住宅的物业发展机构,其领汇基金上市计划,自2004年11月28日,港立法会议员郑经翰发动公屋商户,反对领汇上市以来,经历了颇为波折的诉讼过程,最终以领汇上市计划破产为终结。领汇事件的爆发,为香港股市带来了波动性的影响。其中,诉讼的提起者,即公屋居民也引起了媒体的关注甚或责难。公屋居民提起诉讼,在法律程序上抑或诉讼资格上,实际上并不存在问题,问题在于,作为社会福利享有者的公屋居民是否因为福利的享受,而被认为过度的依赖政府,失去了应有的自立性。这也是西方福利国家反对高福利的重要原因之一。基于这样的理由和考量,这样的诉讼主体才受到了关注。那么,政府在住房政策中到底需担负何种责任呢?

  作为一种公共福利制度,香港早期的公营房屋计划,是为无家可归或居住环境欠佳的人士,提供只具基本设施的住屋。而香港的公共房屋主要分为出租房屋以及出售房屋两种,即公屋和居屋,其比例约为三比一。公共房屋的初衷在于为社会上那些没有能力自置居所,又不能负担私营市场的低收入阶层。自其建立以来,公屋制度对香港的经稳定发展发挥了重要的作用。而作为财政上自负盈亏的房委会,也遭遇着巨大的财政赤字。如根据1998-1999年的房委会年报显示,出租公屋的运作赤字达到了19亿港元。正是在此种背景之下,才会发生房委会操作下的领汇基金上市事件。如果,领汇一旦得以上市,原有的由政府负责的公共福利住房则交由市场机制运行,私主体出于利润的追逐以及市场经济效率的追求,是否能够为低收入居民提供高质量的住房,满足低收入居民的住房需求呢?

  从各国住宅政策的发展来看,将原有的住房福利进行市场化运作或改革是一种新的趋势。以美国为例,自1974以来,住房政策已开始从营造低收入住宅方式转向补贴方式,例如为房屋租赁人提供某种补助,使其能够负担低收入住宅的补助。再如,为某些低收入住房的建筑公司提供补助。而其后,低收入住房的HPP制度逐渐开始取代公屋制度。而自1980以来,多数西方福利国家在改革的过程中,也出现了公房市场化的趋势。许多国家将公房出售给原住户,政府公房的比重大大降低。在这种背景下,是否意味着政府可以退出住房市场呢?

  在市场经济下,人们的基本住房需求的确需要借助市场机制来实现。而对于低收入居民来说,其很难具备足够的市场支付能力,由此,往往被排除于市场之外。例如,在此次领汇事件中,房委会事先的上市决定也并未征求公屋居民的意见,也并未吸收其加入决定作出的过程,引发随后的诉讼也是可以预测到的。因此,一些基本的低收入住房仍旧需要政府的介入,由此才可保障基本的社会稳定。即使在以市场化为特色的美国,早在1931年,总统胡佛就指出:“没有什么东西比住房对人们的幸福和社会的安定更加重要。”即便在房屋市场化的改革过程中,政府仍旧在租金管制、住房储蓄计划以及私人出租房屋设施要求等诸多方面承担着必要的监管责任。具体到任何一个国家,对于住房政策的考量,其关键点在于政府介入的程度以及其应当承担的必要职责。政府的主要职责应当为那些市场无法满足住房需求的人群,如老年人、失业者以及单亲人士、外来工等提供必要的低收入住房。

  当然,政府在低收入住房上存在一定的成本考量,如建设和管理低收入住房的成本,再比如一些经常性的费用,如在房租水平低于管理成本的情况下,还要承担部分管理成本。在房租水平达不到维修费的情况下,还要承担维修成本。基于此种成本的考量,政府可以通过私人资金的介入减少相关成本。但在这个过程中,政府应当处理好公屋与市场机制运行下房屋供应的关系,为那些受到遭遇市场排斥的人群提供帮助,提供住房福利,以满足他们的住房需要。

  反观大陆,存在类似于香港公屋制度的住房政策,如廉租房制度,同样也可能面临着类似的问题。例如,廉租房的建设成本问题以及相关的财政费用问题,以及减少廉租房对于房地产市场的刺激作用等。在目前房价高居不下的情况下,政府的确需要扮演介入房地产市场的角色。此外,在原有的公房体制改革过程中,对于低收入群体的住房问题仍应予以重视。从当下的情况来看,对于某些公共住房或资助介入的减少仍应建立在整个低收入群体可以接受的程度之上。即使减少了公共福利住房,政府仍旧可采取其他方式,如通过提供补贴的方式,鼓励收入低于一定水平的居民到市场购买一定标准以下的住户。由此,扩大住房市场需求,既满足低收入居民的住房问题,也对住房市场有着一定积极作用。

  浙江大学法学院·胡敏洁

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