（四） 不审慎地考虑调整问题，可能使用益物权成为具文

　　调整实际上是发包方用行政手段对农民土地财产权利的干预，具有准行政行为的性质18.如若允许它的存在，不对它作任何规制的话，农民的土地权利将处于极度不稳定的状态，且不论这权利是债权还是物权。

　　我们以前认为农民土地权利不稳定的主要原因在于，土地承包合同是债权合同，而不是物权合同，认为只要规定农民对土地享有物权就可以解决问题了19.现在看来，这可能是一种头痛医头的做法：债权不稳定，那么我让你成为物权，规定你必须稳定，却没有分析造成这种不稳定在实践中的成因。其实，假如社会现实决定了土地关系的稳定，那么即便是法律规定为债权也会稳定的；若是反之，那么即便规定成物权也是枉然。因为社会事实的运行有它自己的因果链条，决不是按照法律的逻辑而存在的。我们当然希望农民的土地权利是稳定的，但是假如我们不分析清楚不稳定的成因，并针对它阻止因果链条的发展，只是强调对结果的诉求，那么问题仍然在那里，并且这问题会导致我们最终得到的结果和我们的追求稳定的物权诉求并不一致。

　　《农村土地承包法》为了实现农村土地权利物权化（或者说保障党在农村的长期稳定土地承包关系的基本政策得到贯彻20），在四个方面作了努力。一是规定承包期30年不变；二是规定承包期内不得收回土地；三是规定土地权利可以依法转让、转包、入股、互换、继承；四是规定承包期内发包方不得任意调整土地。21就这四个方面来看，就是调整土地这块还留了一个小尾巴22，而如果任由这个小尾巴肆意发展的话，极可能导致对我们诉求的毁灭性打击！

　　本文的任务就是通过对实证调查数据的分析（力求对每一个判断都有实证数据的支持），来判断我们是否有取消调整的可能23.

　　二、 调整的理由：土地作为农民的生存保障

　　（一） 中央关于调整的政策24

　　改革开放以来，中国共产党中央的农村土地政策一直是明确的，即始终以稳定和强化农民的土地承包经营权为立足点。所谓“稳定”，就是承包期要长；所谓“强化”，指的是扩展农户承包经营土地的权限范围。

　　1982年以后，连续五年，中国共产党中央下发的第一个文件都是关于农业问题。这连续五个1号文件构成了改革开放之初中国共产党农村政策的基本框架。

　　1982年1月1日，中国共产党中央批转《全国农村工作会议纪要》，这就是后来人们通称的第一个1号文件。它明确指出包产到户、包干到户或大包干，“都是社会主义生产责任制”，“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。1983年的第二个1号文件名为《当前农村经济政策若干问题》，对家庭联产承包责任制作出了前所未有的高度评价，赞扬它是“党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义关于合作化理论在我国实践中的新发展”。1984年1月1日，中国共产党中央发出《关于1984年农村工作的通知》，即第三个1号文件，强调要稳定和完善生产责任制，将土地承包期政策明确规定为延长15年不变。1985年的第四个1号文件名为《中国共产党中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》，提出要发展农村商品经济，在农村建立市场机制方面“迈出了相当勇敢的一步”。1986年的第五个1号文件名为《关于1986年农村工作部署》，强调要抓好发展和提高农业的生产力水平，为20世纪80年代后期增强农业后劲准备前提条件。

　　1993年，中央又提出土地承包期再延长30年不变；1998年4月，新修订的《土地管理法》首次将“农村土地承包30年不变”以法律的形式固定下来；1998年10月，中国共产党中央十五届三中全会更是第一次明确提出要“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。而新通过的《农村土地承包法》，被认为是中央政策精神在法律层面上最明确的体现。

　　政策面的意图始终是清晰的：只有让农民享有长期而稳定的土地承包权，农民才会对土地进行长期有效的投资，农民的生活也才不会失去基本的保障。这本是一个简单的道理，可是农村的实际情况却总是比政策设计要复杂得多。自20世纪80年代中后期始，集体经济以各种理由收回或调整农民土地的现象频繁发生，甚至一度呈扩大之势。

　　土地调整最初的动因来自农村人口的不断增加导致人地矛盾日益突出。改革开放以来，尽管实行了计划生育，农村人口仍在增加。据国家统计局2001年汇总的数字，1978年至2000年，农村人口由79014万人上升至80739万人，农村劳动力数量也不断增加。

　　既然土地是集体所有，作为集体经济的成员，自然应当人人有份。集体内部人口变动越大，调整土地的要求就越频繁。

　　为了保证土地分配的公平性，1984年中央1号文件规定：“在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定、小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整。”这里所指的“延长承包期以前”，其实是指在第一轮15年的承包期以前，但据农业部政策法规司副司长张红宇介绍，实际上大多数农村地区在第一轮的15年土地承包期内，也采取了所谓“大稳定，小调整”的做法，三到五年就进行一次“小调整”。中国（海南）改革发展研究院课题组2001年一项调查显示，到2000年底，农村签订了30年不变承包合同的比例只占60.5%，未签的高达37.7%.其中，25.1%的农户新增了土地，49.5%的农户减少了土地，只有23%的农户土地没有变化。

　　调整的结果是原本已经十分狭小的农地进一步细碎化。1978年至1995年，中国农村耕地面积由99389.5千公顷下降至9471.0千公顷，减幅为4.4%，而农户户均耕地面积由0.57公顷下降至0.41公顷，农业劳动力人均耕地面积由0.35公顷下降至0.29公顷。中国的农户成为世界上经营规模最小的农户。

　　1993年11月，《中国共产党中央、国务院关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》提出：“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地，减人不减地’的办法。”这实际上就是在承包期内提倡不调整土地。这一政策本质上是对土地承包经营权的强化，但在现实中却总是无法被很好地实施。

　　（二） 调整原因的分析

　　中国农村经济研究主要有两个基本命题：一是人地关系高度紧张的基本国情矛盾制约、二是城乡二元结构的基本体制矛盾。25

　　人地关系矛盾。“在庞大的技术导致人口增加的绝对值过大的作用下，任何政策都已经不可能根本扭转人均耕地面积下降的趋势。”26“正是在这个基本国情矛盾制约下，使得任何土地过分向少数人集中的制度都无法维持社会稳定，中国农业社会才不得不以‘均平’为传统理念”27.“农民在资源约束下追求土地不断析分的制度，在解放前的集中表现是以‘耕者有其田’为目标的三次‘土地革命战争’。在新中国建立以后也被各种正规或非正规的制度安排所充分体现。我们看到：无论50年代土改、60年代三自一包28、还是70年代大包干及其以后各地普遍出现的‘三年一小调、五年一大调’，甚至90年代落实30年不变的‘延包政策’，其实际内容在农村都被农民搞成只不过是按照村内人口平均分地。而且大的调整基本上20-30年。即每隔一代人就进行一次。不论以什么名义，什么政策、什么制度，结果反正一样。”2930

　　农民为什么需要土地？因为土地是他们的生存的保障。假如他们和城市人口一样，土地不再作为生存之本，那么平分土地的要求就不会那么强烈。也即温铁军老师所言的“除非谁有本事把农村人口大规模地‘农转非’，否则这个现象就不得不继续。”31

　　可是问题是，我们还受制于城乡二元结构的基本体制矛盾。和城市不一样，农村并没有比较完善的社会保障体系。

　　“新中国成立之后，由于城乡经济发展不平衡等原因，使得农村的社会保险工作水平较低，发展很缓慢……其社会保险主要以集体或家庭为主”32.

　　“农村推行大包干主要是 ‘政府退出’的结果。这以后，由于与分散农户之间交易费用问题决定的制度成本太高，国家事实上不再承担农业投入和农村公共品开支。造成农民的社会保障转由村社承担；村社则以向成员分配集体所有的土地来体现对成员的保障，这样就形成了土地的双重功能。”33 即生产功能和社会保障功能34.

　　“目前，我国人口已增加到12.9533亿，人均耕地减少到约1.2亩，而且，由于人口分布不平衡，我国有1/3的省市人均耕地不足1亩，有666个县低于联合国制定的0.8亩的警戒线，463个县低于人均0.5亩的危险线。这些数据足以表明，中国农村的耕地不仅具有双重功能，而且越来越多地转变为以承担农民的生存保障功

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