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论我国土地物权制度

时间:2006-11-22栏目:房地产论文

  「内容提要」文章从物权基本理论出发,探讨了在我国坚持土地公有制的前提下应建立的土地物权法体系,认为地上权是构建我国土地他物权制度的核心,并认为在土地物权制度中应摒弃“产权”概念的使用。

  「关键词」物权、他物权、地上权、物权法原则

  1 我国土地物权制度的基本理论

  物权与债权同为财产法的两大支柱,但相较于债权,物权具有支配性、绝对性及排他性,故物权法在各国立法原则上均采取物权法定主义规则,即由法律事先强行对物权之种类、内容及其效力等予以规定,而不允许当事人在此内容方面有意思自治。同时又因物权法(尤其是土地物权制度)与各国的政策性规定关联很强(如各国所有制的不同),这样各国物权法虽在物权法原则及物权效力上具有相通性,但彼此的物权种类却因各国的政策性选择及习惯法的作用而有很大差异。

  自物权法的发展及其规范内容来观察,土地自始至终均为物权的最重要的标的,土地物权是最基本的不动产物权。我国目前有关土地的立法性文件林林总总,虽已达100多件,但从土地为物权标的角度来看,因我国目前尚无完善物权法,民法基本法《民法通则》甚至未使用“物权”之概念(其第五章仅有“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”为章名),如严格依物权法定主义原则,则除所有权之外,很难依现行法而确定我国的土地物权种类及其体系。此立法背景亦导致法学理论界在阐述我国的土地物权制度时,于概念使用的不规范、土地物权种类及其体系的极不统一与混乱的现状。相应地亦导致土地经济学界在概念使用上的不统一(如土地产权概念),故目前在我国确有制定一部物权法之迫切需要。而制定物权法则首应明确我国物权法在民法体系上的选择与定位,即我国目前的物权立法(实质内容的)与理论研究均经前苏联而继承传统大陆法系(以德国民法、法国民法为首)一脉,并非英美法系的财产法制度。而在大陆法系,物权是以所有权为核心而建立其抽象体系,并经现代社会的发展而侧重向他物权体系拓展,以达物尽其用的社会目的。至于“产权”则为英美财产法上的概念,而英美财产法(包括整个英美私法)是在判例的基础上发展起来的,没有由能够适用于各种具体的财产权利的共同性效力及属性构建起来的一般性的、抽象性的财产权概念,这与将物权作为与债权相对应的概念,并将支配性属性寓于整个物权制度之中,讲究抽象的演绎方法的大陆法系很不一样,英美法中的财产权或产权概念很难在大陆法系的物权法体系中找到合适的定义,这是两大法系的差异性所致。而我国目前所讨论或拟将制定的,很明显是继受大陆法系的“物权法”制度。故在我国应摒弃产权概念在土地物权制度中的使用。

  2 土地所有权-公有制的定位

  我国土地在所有制上经几十年的发展已形成现在的分属国家与集体所有的公有制局面,这是探讨我国土地物权法制度的基本前提。土地国家所有权在一些基本理论问题上已有较统一的认识,而集体土地所有权则在以下两个问题存在争议:其一,集体土地所有权的主体虚化,不能体现所有者的地位与利益;其二,集体土地所有权的内容远较一般所有权而大受限制。就第一个问题而言,则已不仅为物权法问题,而关乎所有制度。实际上集体所有权的主体应为全体集体组织成员,但就具体权利的行使倘应由全体成员或须征得全体成员的同意,则在事实上为不可能,故应须在选举基础上推举集体组织的代表,并由此代表(一人或数人)依全体成员的意思来行使所有权,并为全体成员取得因行使所有权而获得的利益。至于该集体组织的代表如何产生,如何行使所有权等则应由民法及相关法律共同规定。就第二个问题而言,其权利内容的限制实际上是受集体所有的土地用途(无非是为了农耕或非经营性建筑,如宅基用地等)的限制,且倘考虑到目前各国对耕地的保护以及我国公有制的性质,则这一点是不足为怪的。当然在如何限制方面也确实存在许多需完善的地方。

  3 城镇国有土地他物权

  现代物权法在强调传统的以所有权为核心的静态归属的同时,更不断地向动态利用方面发展,其表现则是他物权体系的发达。因为在物权法一物一权主义原则下,一物之上只能存在一个所有权;而在资源有限的现代社会,所有权相对于众多的人口的需要来讲,终是少数,倘再有所有权崇拜的心理作用,则物(社会资源)很难流转到其最佳或最需要利用人手中,必造成资源的浪费,这样就必须在所有权(自物权)之外另辟途径。而物所具有的使用价值与交换价值的二重属性正好迎合此需要,这样在物的这二重属性基础上构建起来的他物权制度在现代社会获得巨大的发展,并在将来也深深地影响着物权法的发展趋势。我国城镇国有土地使用制度改革实质上亦是按此思路进行的。城镇国有土地的所有权主体为国家(实代表全体人民)所垄断,而国家主体为抽象的存在,其权利必须由实然的主体去行使,即设立国家所有权的代表机关。另一方面,既然国家垄断所有,则在土地交易市场上不可能存在所有权的交易,而城镇国有土地要改变以前无偿无期无限制的使用状况,并使土地进入地产市场成为交易的客体,则必须寻找另一种土地上的权利替代土地所有权以带动土地进入流通领域。而这种权利在我国就是土地使用权。

  土地使用权概念在各国物权法上并未有见,就概念的科学性来讲,此概念并不能完全地揭示其内涵,因为土地使用权的内容依我国现行法的规定来看,并不是单纯的使用,至少还应包括占有、土地的开发及收益等权能。但此概念在我国的使用已相沿成习,故立法及大多学者均使用此概念。另自所有权权能之角度看,使用又仅为所有权的一项权能,且用益物权也主以使用为其最基本的权能。这样在我国就土地的用益物权方面使用“使用权”这一概念时,就不得不繁琐地限定“城镇国有土地使用权”、“宅基地使用权”、“农村土地使用权”等以示区别。土地就其用途而言,无非耕作与建筑(包括宅基地)二种,城镇国有土地使用权的内容则主要是建筑及土地开发,此类似于传统大陆法系中地上权内容,故大多民法学者主张以地上权概念取代“土地使用权”概念。笔者亦认为采用地上权概念有助于我国土地物权体系的建立。但也应看到:地上权是在土地私有制条件下产生的概念,地上权的内容广于我国的国有土地使用权概念,即地上权还包含了非开发性经营的宅基地使用权。故在我国采用地上权概念,只须明确在他人土地上从事建筑及开发为其内容,这样现行的国有土地使用权,农村或城镇集体土地的宅基地使用权均包括于其中,至于哪些地上权可以进行交易则可由法律规定解决。至于有些学者所认为应成为一项独立物权的土地开发权、土地经营权,实际上均仅为地上权的内容或权能,已为地上权概念的内容所包括,并无独立的必要。

  我国选择地上权(下述均用地上权概念代替土地使用权概念)作为国有土地使用制度改革的出发点,其原因在于:①确保土地公有制;②担保物权(不动产担保物权仅有抵押权一种)在性质上虽为他物权,但它追求的是土地的交换价值,倘以土地所有权作为抵押权的标的,则在抵押权实现时即会导致土地所有权的移转,此与坚持土地国有原则不符;③地上权是以追求土地的使用价值为内容的用益物权,地上权的享有与行使以实际占有土地为其基本条件,地上权的移转与流通,必导致土地

占有人(即利用人)的不断变动,这样在有序的房地产交易市场条件下地上权的流转,就必带动土地流转到最佳的利用人手中,而丝毫不动摇国家所有人的地位。这样在私有制国家以土地所有权与地上权为二元交易标的模式,在我国因公有制度原因就仅能体现为以地上权为交易标的一元模式。目前,城镇国有土地使用权依行政划拨或出让合同而取得,在性质上这两种土地使用权(地上权)均应为物权,只是因取得方式不同而在权利效力上有所差异。

  地上权的移转,自民法上看即为地上权人对其权利标的-地上权依法律行为方式所作的法律上的处分,即地上权人对其所拥有的地上权享有处分权。此处分权的享有为地上权交易市场得以形成的法律逻辑起点。地上权人处分地上权行为的方式大体有买卖、互易、赠与、设定抵押权等。买卖、互易、赠与(此为非交易方式)为依债权行为方式使地上权产生变动;而设定抵押权则是在地上权之上再设定一项不动产担保物权,于被担保的债务人不履行债务而导致抵押权实现时,通过变卖、拍卖(在我国现行法上就土地使用权抵押只允许以拍卖方式实现)而使地上权发生变动。故就土地所有权、地上权与地上权之抵押权三者的关系来讲,构成立体层次的物权关系,即由国家土地所有权中派生出地上权,再在地上权之上设定抵押权,前者以土地为标的,后者则以地上权为标的。地上权人通过买卖、互易、设定抵押权等方式使地上权进入流通领域,进而形成房地产交易的二级、三级……市场。

  地上权可否成为租赁行为的标的,因1990年《城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》与1995年《城市房地产管理法》先后规定的不同而有争议。租赁权虽然在近现代民法

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