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农村土地承包经营权物权化立法的里程碑

时间:2006-11-22栏目:房地产论文

  《中华人民共和国农村土地承包法》2002年8月29日出台了。按照《人民日报》的评论员文章所言,《农村土地承包法》是“以法律形式赋予农民长期而有保障的农村土地使用权,标志着农村土地承包走上了法制化轨道。这部法律的实施必将从根本上保护农民的权利,保证农村土地承包关系的长期稳定。”(《人民日报》2002年08月30日第七版,本报评论员文章:《农村土地承包的法律保障》)该法基本上解决了农村土地承包经营权的物权化,引起了人们的广泛关注。

  早已开始了对土地承包经营权性质的讨论,即土地承包经营权究竟是物权性质还是债权性。所谓物权,一般认为它是民事主体依法对特定的物进行直接支配并享受该物所带来的经济利益的排他性财产权利。它是大陆法系的民法中特有且非常重要的概念。而所谓债权,根据《民法通则》第84条之规定,债是按照合同约定或法律规定而在当事人之间产生的特定的权利义务关系。这里的特定的权利就是债权。《农村土地承包法》出台之前,学术界对此问题看法不一,有的认为土地承包经营权是债权(可称为“债权说”),有的认为它具有物权性质(可称为“具有物权性质说”),还有的认为它就是物权(可称为“物权说”)。注意,人们在这里讨论的是从当时法律和政策的规定中所体现出来的土地承包经营权的性质实际上是什么,而不是其性质应该是什么。其中,持“债权说”的居多,在此仅举一例。如中国社科院的梁慧星研究员认为:“联产承包合同,属于债权关系,基于联产承包合同所取得的农地使用权,属于债权性质。”(梁慧星 陈华彬编著:《物权法》,法律出版社1997年版,第10—11页。在这里,梁慧星认为“土地承包经营权”应改称“农地使用权”)持“具有物权性质说”和“物权说”的居少,略举几例。如北京天则经济研究所的鲍涛先生认为:“实际上,1986年起,把农村土地承包经营权看成是一种物权,但没有用物权这个词,而用财产权和与财产权相关的权利。”(鲍涛:《中国土地权利制度的构造》,北京天则经济研究所网,http://www.unirule.org.cn/symposium/c112.html)北京大学的钱明星教授认为:“土地承包经营权是反映我国经济体制改革中农村承包经营关系的新型物权。”“承包经营权虽然产生于承包经营合同,但不限于承包人与集体组织间的财产关系,而是一种与债权具有不同性质的物权,并且也是传统民法的物权种类所不能包括的新型物权。”( 魏振瀛主编:《民法》,北京大学出版社、高等教育出版社2000年版,第262、263页)西南政法大学的李开国教授也持“物权说”:“承包使用权正是在农村土地等自然资源的所有权与使用、收益权分离的基础上产生的一类新型物权”。(彭万林主编:《民法学》(第二次修订版),中国政法大学出版社1999年版,第361页。在这里李开国认为一般所称的“承包经营权”应改称为“承包使用权”。)

  “债权说”的理由是:农村土地承包经营权是基于一个承包合同而产生的,承包方取得的是一种对土地进行经营的请求权,所以是一种债权。而“物权说”的根据是所有权与经营权的两权分离理论,而且还认为:《民法通则》里规定土地承包经营权的第80条是处于“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”一节里(即《民法通则》第5章第1节),而不是处于“债权”一节里(即《民法通则》第5章第2节),众所周知,《民法通则》没有使用物权的概念,但其所规定的“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”实际上是指物权。至于“具有物权性质说”则认为:由于农村土地承包经营权是基于一个承包合同而产生的事实,再加上土地承包经营权有期限的限制,以及它的流转必须得到发包人同意,所以其浓厚的债权色彩是无法抹煞的;但《民法通则》对其作了一个物权性质的安排,而且承包经营权的内容里也确实有占有、使用、收益的权利,故说它也具有物权性质。

  可以看出,在对事实的认定和分析上,特别是在农村土地承包经营缺乏具体法律规定而只有政策宣言的背景下以及现实中大量存在的侵犯土地承包经营权的情况,“物权说”的说服力明显低于“债权说”,而“具有物权性质说”较能为大家所接受。但仅仅是具有一些物权性质是不够的,学术界绝大多数人认为,从应然的角度,当在法律上把土地承包经营权明确定性为物权。这也就是学术界多年来的“土地承包经营权的物权化思潮”。那么,为什么要物权化?笔者认为,这首先得从承包经营权的期限谈起。

  农村土地承包经营的问题是中国农村经济体制改革的核心。解决了所有权和经营权(或使用权)两全分离的理论问题及实践问题之后,以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制在全国范围内实行。由于是一种改革,所以最初对土地承包经营权的期限作了规定。1984年1月中央1号文件规定“土地承包期限一般定在15年以上,生产周期长的和开发性项目,如树、林木、荒山、荒地等,承包期应更长一些”。后来,中央肯定了这项改革的积极作用并决定长期推行下去,于是中央的政策和国家的法律决定逐步延长这个期限。到了1993年,针对15年的土地承包期限将至的实际,中国共产党中央、国务院于1993年11月5日在《关于当前农业和农村经济持续稳定发展的若干政策措施》中规定:“在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变”。1998年8月29日九届全国人大常委会第四次会议修订并通过的《中华人民共和国土地管理法》第14条明确规定“土地承包经营期限为30年”。1998年9月25日,江泽民总书记在安徽考察工作时的讲话表态:“……承包期再延长30年不变,而且30年以后也没有必要再变”。1998年10月14日中国共产党十五届三中全会通过的《中国共产党中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》强调指出:“抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权。” 到了2002年8月29日颁布的《农村土地承包法》之第20条规定:“耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为50年至70年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”

  之所以要回顾这段逐步延长土地承包期限的历史,是因为,期限是一个首要问题和切入点。为了稳定农村土地承包关系,关键就要使土地承包有较长的期限。除了“稳定关系”这一具有政治意义的理由外,在法律理论上也是可以找到根据的。我们知道,物权和债权的区别之一就是权利有无期限。债权是绝对的有期限的权利。而物权中的所有权和永佃权无存续期限,其他用益物权、担保物权都是有存续期限的。在充分肯定了以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的积极作用以后,为了让广大农民放心,并充分调动他们的积极性,促使承包者对土地进行长期的投资,防止耕地的大量流失,国家立法和政策通过延长期限的作法来稳定土地承包关系。但是,权利有无期限并不能区别物权和债权。而且期限问题也很容易解决。随着实践的深入,发现并不是仅仅解决了期限问题就能理顺土地承包的权利义务关系的,物权化的使命并没有完成。

  需要物权化的又一简单原因,是由物权和债权在权利的效力范围上的区别决定的。物权是绝对权、对世权,而债权是相对权、对人权。传统

民法理论认为,“物权之效力得向一切人主张”,而“债权人只能请求特定的债务人为给付。即使因第三人的行为使债权不能获得实现,债权人也不能依据债权的效力向该第三人请求排除妨害。”(梁慧星 陈华彬编著:《物权法》,法律出版社1997年版,第24页 )为了更好的保护农民的利益,解决土地承包经营权的债权性质具有法律效力上弱于物权而导致保护不力的固有缺陷问题,所以要使土地承包经营权物权化。这是比较浅显的道理。王利明教授在讲述承包经营权应当作为物权对待的理由时就提到一条:“承包经营权的物权化能够使土地承包经营权具有对抗第三人的效力,并获得物权法的保护。”(王利明:《物权法律制度》(全国人大常委会法制讲座第二十二讲讲稿),中国人大新闻网,http://www.npcnews.com.cn/gb/paper8/6/class000800002/hwz169445.htm)不过,由于判例确立了第三人侵害债权制度,致使新近有民法理论认为,“所谓物权为支配权与债权为请求权这一区别已不再是区别物权与债权的明确的基准。再者,关于权利的不可侵犯性,由于第三人侵害债权被肯定,不可侵性已不是物权所固有,而被理解为权利所共同的特征。”([日] 北川善太郎:《物权》,日本有斐阁1993年版,第4页,转引自 梁彗星 陈华彬编著:《物权法》,法律出版社1997年版,第24页 )由此看来,物权和债权在权利的效力范围上的区别也并非能够成为土地承包经营权的物权化思潮的有力理论支撑。那么,物权化的深层次原因究竟何在呢?笔者认为,最重要的原因有如下两点。

  首先,如前所述,农村土地承包经营权是基于一个承包合同而产生的,农村土地承包合同是一种特殊的经济合同,而1999年的统一《合同法》并未将其纳入,这样,

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